제주특별자치도의 경험으로 본 지방행정체제 개편논의의 문제점

본 발표문은 발표자가 『지방자치법 연구』 9권 2호에 게재한 논문을 수정ㆍ보완한 것이다.

하승수(제주대 법학전문대학원 부교수)

I. 들어가며

전국적으로 지방행정체제  개편 논의가 다시 불붙고 있다. 국회에는 이미 지방행정체제 개편에 관한 법률안들이 의원발의되어 있는 상태이고, 정부도 연말까지 관련 법률을 통과시키겠다는 계획을 밝히고 있다. 지난 3월 3일 국회 본회의는 지방행정체제 개편을 위한 특별법안 등의 심사ㆍ처리를 위하여 국회법 제44조에 따라 「지방행정체제 개편 특별위원회」까지 구성한 상태이다.

‘지방행정체제 개편’이라는 용어에 대한 정확한 정의는 없으나, 일반적으로 자치계층 또는 행정계층의 개편, 지방자치단체 관할구역의 개편, 국가와 지방자치단체간의 기능배분 전반의 개편문제를 언급할 때에 ‘지방행정체제 개편’이라는 용어를 사용하고 있다. 여기서 자치계층은 광역지방자치단체-기초지방자치단체라는 지방자치단체의 계층을 의미하는 것이고, 행정계층은 자치계층 외에 자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동과 같은 하부행정기구를 포함하는 의미로 사용되고 있다. 제주특별자치도를 제외한 우리나라의 현행 자치계층은 2계층(시ㆍ도-시ㆍ군ㆍ자치구)이다. 그리고 행정계층은 3계층(시ㆍ도-시ㆍ군-읍ㆍ면ㆍ동) 또는 4계층(도-시(인구 50만 이상)-행정구-동)으로 되어 있다.

연합뉴스 2009. 5. 14.자

국회 운영위원회는 특별위원회 구성을 제안하는 이유로, “국가경쟁력을 제고하고 지방자치단체의 역량강화 및 주민자치의 활성화를 위하여 현재의 지방행정체제를 미래지향적이고 우리의 현실에 맞는 지방행정체제로 개편하여 지역간 화합과 지방의 균형발전을 꾀할 필요가 있으므로, 지방행정체제 개편을 위한 특별법안 등의 심사 및 제정을 위한 「지방행정체제특별위원회」를 여야합의로 구성”한다고 밝히고 있다. 특별위원회 위원의 수는 20인으로 하고, 여야동수로 구성하기로 하였다.

한편 이명박 대통령이 8월 15일에 지방행정체제 개편에 대해 언급한 이후에는 전국의 기초지방자치단체들간에 자율통합 추진이 불붙고 있다. 중앙정부는 특별교부세 배분 등 각종 재정인센티브를 앞세워 통합을 유도하고 있다. 통합을 하면 인센티브를 주고, 통합을 하지 않으면 사실상 불이익을 받는 분위기를 두고, 이런 것이 ‘자율통합’인지?에 대한 문제제기도 이루어지고 있다. 이러한 통합움직임은 그 배후에 도폐지-자치계층 단층화라는 지향을 암묵적으로 가지고 있다. 따라서 지금 이루어지는 자율통합 움직임이 나중에 전국적으로 행정체제 개편의 폭풍으로 전환될 가능성은 상존한다.

그러나 제주특별자치도는 2006년 7월 1일부터 4개 시ㆍ군을 폐지하고 제주특별자치도라는 단일 광역지방자치단체로 일원화함으로써 자치계층의 단층화와 구역 광역화를 시범적으로 실시한 상태이다. 그렇다면 전국적으로 추진되는 지방행정체제 개편 논의는 이러한 제주특별자치도의 경험을 먼저 살펴보고 이루어지는 것이 상식이다. 그러나 제주특별자치도의 경험은 일방적으로 부풀려지거나 무시되고 있다.

물론 다른 의견도 있을 수 있지만, 제주특별자치도의 지난 3년간의 경험을 본다면, 과연 지방행정체제 개편이 필요한 것인지? 의문이다. 그렇기 때문에 제주특별자치도의 경우에는 오히려 현재 나타나고 있는 문제점들을 극복할 수 있는 대안(기초지방자치제 부활을 포함한)의 모색이 필요한 시점이다.

따라서 이 글에서는 지방행정체제 개편논의의 흐름을 정리해 보고, 지방행정체제 개편논의 속에서 제주특별자치도가 출범하게 된 과정을 검토해 보고자 한다. 그리고 제주특별자치도 출범 이후에 나타난 문제점에 대해 살펴보고, 제주특별자치도의 경험이 현재 진행 중인 지방행정체제 개편논의에 시사하는 점들을 짚어보고자 한다. 또한 이미 단층화와 단일광역지방자치단체화가 진행된 제주특별자치도의 경우에 현 시점에서 어떤 노력을 해야 할 것인지에 대해 논의해 보고자 한다.

II. 지방행정체제 개편 논의의 흐름

1. 논의의 연혁

지방행정체제 개편논의는 1991년 지방자치 부활 이후에 계속되어 왔다고 해도 과언이 아니다. 개편의 필요성을 주장하는 입장에서는 현재의 지방행정체제가 조선 태종 때에 확립된 8도제를 기본골격으로 하여 1896년 8도제를 13도제로 개편한 이후 근본적인 틀은 변하지 않았다고 본다. 서울특별시와 광역시 제도의 도입 등 부분적 변화는 있었으나 기본 골격은 그대로 유지됨으로써 정치ㆍ경제ㆍ사회적인 변화를 반영하지 못하고 있다는 것이다.

이런 문제의식에서 학계, 정치권, 정부는 지방행정체제 개편 문제에 대해 많은 논의를 해 왔다. 문민정부 시절인 1999년 11월 대통령 직속 정책기획위원회에서는 * 광역시를 폐지하여 도에 편입시키고 일본의 지정시와 같은 지위를 부여하는 방안, * 서울특별시의 구를 8-10개로 통폐합하는 방안, * 도의 구역을 확대하고 시ㆍ군의 구역을 축소하는 방안 등을 제기하였다.

행정자치부, 『희망 대한민국 - 행정자치부 정책백서』, 2008, 460면 참조

한편 17대 국회에서는 여야합의로 ‘지방행정체제 개편 특별위원회’를 구성하여 2005년 하반기부터 2006년 2월까지 국회차원에서 공식적으로 논의를 하였다. ‘지방행정체제 개편 특별위원회’는 도를 폐지하고 시ㆍ군ㆍ구를 통합하여 광역화하는 내용을 골자로 하는 활동결과보고서를 제출하고 활동을 종료하였다.

한편 정부는 2006년 5월부터 2007년 1월까지 지방행정체제 개편에 관한 연구용역을 실시하였는바, 이 연구용역에서 자치계층 단층화안, 2단계 자치계층 유지안, 혼합안의 3가지 개편안이 제시되기도 했다.

3가지 개편안의 내용에 대해서는 행정자치부, 앞의 책, 461-465면 참조

2. 개편의 필요성과 방향에 대한 입장

지방행정체제 개편의 필요성을 제기하는 입장에서는 현재의 지방행정체제가 효율성이 떨어지고, 생활권역의 변화나 광역화되고 있는 행정수요를 반영하지 못하고 있으며, 지역간 불균형에 대해서도 제대로 대응하지 못한다는 것을 들고 있다. 예를 들면 국회 ‘지방행정체제 개편 특별위원회’는 지방행정체제 개편의 필요성에 대해, ① 교통ㆍ통신의 발달과 인터넷의 보급 등으로 그동안의 시간적, 지리적, 공간적 개념이 크게 변화함에 따라 행정구역과 주민의 생활ㆍ경제권이 일치되지 못하고 좁은 행정구역은 날로 광역화되는 행정수요를 제대로 처리하지 못해 지역발전을 저해하고 주민불편을 가중시키고 있다는 점, ② 다단계의 행정계층은 기능의 중복은 물론 과다한 인력과 예산, 시간을 소요하여 고비용ㆍ저효율을 조장하고 주민불편을 심화시킨다는 점, ③ 현재의 지방행정체제는 “계층은 축소, 구역은 광역화”라는 세계적 추세를 따라가지 못하고 있다는 점 ④ 인구가 줄어들고 있고 지역경제가 피폐화되고 있는 비수도권 농촌지역 지방자치단체는 자치기반을 위협받고 있으며 이런 상태에서의 분권화는 빈익빈부익부 현상을 초래하여 지역간 불균형만 심화시킨다는 점 등을 언급하고 있다.

국회 지방행정체제 개편 특별위원회, 『지방행정체제 개편 특별위원회 활동결과보고서』, 2006, 16-17면

한편 개편의 방향에 대해서는 도폐지를 통한 자치계층의 단층화와 기초지방자치단체의 광역화에 초점을 맞춘 주장이 강하게 제기되고 있다. 대표적인 것이 국회 ’지방행정체제 개편 특별위원회‘가 활동결과보고서에서 채택하고 있는 입장이다. 이 보고서에서는 개편의 방향에 대해 ① 도 폐지와 같은 방식으로 행정계층을 1단계 감축하고, ② 수개의 시ㆍ군ㆍ구를 통합하여 광역화하고 기존의 시ㆍ군ㆍ구에는 행정구를 두며, ③ 읍ㆍ면ㆍ동의 행정기능을 폐지하고 행정계층에서 제외하는 대신에 순수 주민에 의한 한정된 자치권만 허용하는 준자치단체화하고, ④ 국가위임사무와 각 부처별로 설치ㆍ운영하고 있는 특별지방행정기관을 통합하여 현재의 도의 영역을 넘는 대권역별로 지방광역행정기구(가칭 국가지방광역행정청)을 설치한다는 것을 제시하고 있다.

한편 2006년 5월부터 2007년 1월까지 정부가 한국지방행정연구원에 의뢰하여 실시한 연구용역에서는 3가지 개편안을 제시하고 있다. 그 중 1안은 국회의 ‘지방행정체제 개편 특별위원회’의 입장과 유사하다. 즉 1안은 자치1계층안으로, 도를 폐지하고, 광역행정의 효율성을 위해 특별시ㆍ광역시의 자치구를 폐지하는 방안이다. 도를 폐지하는 대신 도의 국가위임사무와 특별지방행정기관의 기능을 통합하여 대권역별 지방광역행정기구(자치단체가 아님)를 설치하고, 시ㆍ군은 생활권과 경제권에 따라 통합하여 광역규모로 재편한다는 것이다. 한편 2안은 현행 지방행정체제를 그대로 유지하되, 도와 시ㆍ군의 기능을 명확히 구분하는 방안이다. 도는 광역기능과 조정기능을 주로 수행하고, 시ㆍ군은 도에서 이양받은 기능과 특별지방행정기관으로부터 이관되는 기능을 수행한다는 것이다. 그리고 시ㆍ군통합은 대대적으로 하지 않고 과거 통합논의가 있었던 시ㆍ군 및 경제권ㆍ생활권에 따라 통합이 가능하다고 판단되는 시ㆍ군 정도만을 통합한다는 것이다. 3안은 혼합안으로서, 특별시ㆍ광역시의 자치구를 행정구로 전환하여 특별시ㆍ광역시는 자치1계층으로 하되, 도 지역의 경우에는 기존의 도-시ㆍ군의 자치2계층을 유지하는 방안이다. 그리고 시ㆍ군의 경우에는 2안과 같은 정도의 통합을 추진하되, 그리고 시ㆍ군통합의 결과 만들어지는 통합시의 경우에는 인구와 면적을 고려하여 기능의 다양화를 추구한다는 것이다.

한편 18대 국회 들어서서 국회에 여러 법률안들이 제출되고 있다. 현재 국회에 계류중인 법률안들의 내용을 보면, 권경석 의원 대표발의(안)이나 우윤근 의원 대표발의(안)의 경우에는 국회 ‘지방행정체제 개편 특별위원회’의 입장과 유사하게 도를 폐지하고 기초지방자치단체를 광역화하는 것에 초점을 맞추고 있다. 다만, 이명수 의원 대표발의(안)의 경우에는 특별시ㆍ광역시ㆍ도를 통합하여 초광역화하고 이에 대해 연방제의 주 수준의 자치권을 부여하는 이른바 ‘강소국 연방제’의 내용을 담고 있고, 노영민 의원 대표발의(안)의 경우에는 현행 틀을 유지하면서 기초지방자치단체간의 통합을 촉진하는 내용을 담고 있다.

<표1>  국회에 계류중인 지방행정체제 개편 관련 주요 법(안)들의 내용

대표발의 의원	법안 명칭	핵심골자
권경석 의원	지방행정체제 개편에 관한 특별법(안)	ｏ자치계층의 축소와 기초지방자치단체의 광역화를 기본방향으로 하고 있음. ｏ 광역지방자치단체인 도를 폐지하여 지방자치단체가 아닌 광역행정기관으로 전환하고, 광역행정기관은 국가위임사무와 특별지방행정기관의 사무를 수행하게 함. ｏ 도내에 존재하는 기초지방자치단체(시ㆍ군)는 통합함. 광역시의 군과 ‘자치구’를 폐지하여 행정구로 전환함으로써 자치계층의 단층화를 실현함. 그리고 특별시의 자치구는 통합하여 통합자치구를 설치함. ｏ 통합방식과 관련해서는 도의 시ㆍ군은 통합추진위원회 설립 및 주민투표 등의 절차를 거친 자율통합방식을, 서울특별시 및 광역시의 자치구는 법률에 의한 일괄폐지방식을 택함. ｏ 읍ㆍ면ㆍ동 단위의 주민자치기구를 설치함.
이명수 의원	지방행정체제 개편에 관한 특별법(안)	ｏ 특별시ㆍ광역시ㆍ도를 통합하여 더욱 광역화하고, 시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 생활권ㆍ경제권을 고려하여 구역조정을 하는 것을 기본방향으로 함. ｏ 통합한 특별시ㆍ광역시ㆍ도 등에 대하여는 외교ㆍ국방ㆍ통화 등 국가존립사무를 제외한 교육, 문화, 경찰, 환경, 지역경제 및 산업 등의 사무를 이양함.
우윤근 의원	지방행정체제 개편을 위한 특별법안	ｏ 지방자치단체로 특별시, 광역시, 통합시, 특별자치시를 둠. ｏ 서울특별시 및 광역시는 지방자치단체로 유지하되, 관할구역 안에 있는 자치구 및 자치군ㆍ구는 통폐합하여 행정구 및 행정군ㆍ구로 함. ｏ 도의 관할구역 안에 있는 시ㆍ군은 통폐합해서 통합시로 개편하고, 통합시에 행정군ㆍ구 또는 출장소를 설치할 수 있도록 함. ｏ 읍ㆍ면ㆍ동은 주민자치기구로 하되, 대통령령이 정하는 바에 따라 조례로 설치ㆍ운영하도록 함. ｏ 국가위임사무와 특별지방행정기관 이관사무 처리 및 지방자치단체 지원을 위하여 국가광역행정기관을 둠.
노영민 의원	기초지방자치단체간 자율적 통합 촉진을 위한 특별법안	ｏ 기초지방자치단체간의 자율적 통합을 추진함 ｏ 통합추진기구를 설치함 ｏ 통합지방자치단체에 대해 지원함.

자료원 : 국회 홈페이지(www.assembly.go.kr)

위와 같은 내용을 보면, 현재 정치권 및 정부에서 논의되고 있는 지방행정체제 개편안의 핵심적인 쟁점은 도를 폐지하는 등의 방식으로 자치계층을 단층화할 것인지, 아니면 다른 대안을 모색할 것인지로 모아질 수 있다. 위의 법률안 중에서 권경석 의원 대표발의(안)과 우윤근 의원 대표발의(안)의 경우에는 전자의 입장을 취하고 있고, 나머지 법률안들은 자치계층 단층화를 직접 거론하지 않고 있다. 그리고 위 법률안들과는 별개로 정치권에서는 도를 폐지하는 것뿐만 아니라 특별시, 광역시까지 분할하는 방안이 검토되고 있다. 인구·경제력 등에서 월등한 특별·광역시의 존치는 현행 도보다 규모가 작은 통합광역시 간의 불균형과 피폐화를 더욱 심화할 가능성이 크기 때문에 분할이 바람직하다는 것이 분할추진론의 논리이다.

내일신문 2009. 14.자에서도 자치계층 축소여부가 쟁점이라고 분석하고 있다.

한겨레21 2009. 3. 27.자

이러한 자치계층 단층화 추진에 대해서는 찬ㆍ반이 크게 엇갈리고 있다.

광역-기초의 2계층제로 되어 있는 자치계층제를 단층하자는 입장에서는 ① 광역지방자치단체와 기초지방자치단체의 사무간에 중복이 많다는 점, ② 예산과 인력의 낭비가 많다는 점, ③ 신속한 의사결정을 통한 경쟁력 제고가 필요하다는 점, ④ 광역행정의 필요성이 커지고 있고 교통ㆍ통신의 발달이 광역화를 뒷받침해 줄 수 있다는 점, ⑤ 단층화한 지방자치단체 산하에 주민의견을 수렴할 수 있는 대의기구를 둠으로써 주민자치를 활성화할 수 있다는 점 등을 들고 있다.

홍정선, “지방자치단체 계층구조 개편의 공법적 문제”, 『지방자치법 연구』 제9권 1호, 2009, 48-49면 등 참조

그러나 이에 대해 2계층 구조 유지를 주장하는 입장에서는 단층화의 문제점을 제기하며 반대하고 있다. 자치계층 단층화의 문제점으로는 ① 도를 폐지하고 국가지방광역행정청과 같은 기관을 설치하는 것은 중앙집권의 강화를 가져온다는 점, ② 광역지방자치단체와 기초지방자치단체의 사무중복 문제는 사무배분을 보다 합리적으로 조정하면 해결가능하다는 점, ③ 세계적인 지역간 경쟁 격화 현상은 오히려 광역지방자치단체를 더욱 광역화하고 강화할 필요성을 높이고 있고 광역지방자치단체의 폐지는 대도시의 경쟁력 저하를 초래한다는 점, ④ 단층제 입법례는 외국에서도 드물다는 점 ⑤ 급격한 제도변화는 지역의 정체성, 지역발전의 정신적 에너지를 상실케 할 수 있다는 점 ⑥ 외국에 비해 기초지방자치단체의 인구규모가 큰 상황에서 기초지방자치단체의 인위적인 광역화는 생활자치의 포기가 될 것이라는 점 ⑦ 기초지방자치단체의 광역화는 새로 만들어질 지방자치단체의 명칭과 사무소 소재지 등을 둘러싼 소지역주의 갈등을 초래할 것이라는 점 등이 거론되고 있다.

홍정선, 앞의 논문, 48면; 이기우 “정부간의 역할정립과 지방행정체제 개편의 방향”, 2010 지방선거 대응을 위한 YMCA 1차 정책협의회 자료집, 2009, 33-34면 등 참조

3. 소결

지방행정체제 개편 문제는 단지 지방자치에 국한된 문제가 아니라, 국가기능 전반에 미치는 영향이 큰 문제라고 할 수 있다. 또한 국민들의 생활에도 지대한 영향을 미칠 것으로 예상되는 문제이다.

그럼에도 불구하고 지금까지의 논의를 보면 근거가 부족한 논리를 펴는 경우가 상당히 많다. 특히 외국의 입법례에 관해서도 왜곡된 주장이 펼쳐지는 경우가 있다.  일각에서는 자치계층을 축소하는 것이 세계적인 추세인 것처럼 주장하나, 실제로는 많은 국가에서 2-3계층의 자치계층을 유지하고 있다. 프랑스의 경우에는 1980년대 이후에 꼬뮌(commune)과 데빠뜨망(département)외에 레지용(région)에 대해 법률적 지위를 부여함으로써 3단계 자치계층을 규정했으며, 2003년 헌법개정시에는 레지용에 대해 헌법적 지위를 부여하기도 했다. 또한 일본에서 논의중인 도주제(道州制)는 기존의 47개 도도부현을 통합하여 10여개 내외로 초광역화한다는 것이지, 자치계층을 단층화한다는 논의와는 거리가 멀다.

<국가별 자치계층>

구분	자치계층 수
<단일국가> 스웨덴 한국 영국 덴마크 일본 노르웨이 네덜란드 핀란드 스페인 프랑스 포르투갈 이탈리아	2 2 1or2 2 2 2 2 1→2 2 2→3 1 2→3
<연방국가> 오스트레일리아 벨기에 독일 스위스 아메리카	2 2 3 2 3

柏原誠, “國際的な地方自治制度の改革動向”, 加茂編 『構造改革と自治体再編』, 自治体硏究社, 2003. 加茂利男 編, 『日本型 地方自治改革と道州制』 p.43에서 재인용

따라서 졸속적인 논의를 경계해야 한다. 왜 외국에서는 2계층 이상의 자치계층을 유지하고 있는지?를 생각해 봐야 한다. 한편 지방행정체제 개편에 관한 논의는 뜨겁게 진행되고 있으나, 문제의 중요성에 비해 경험적 기초는 매우 부족한 형편이다. 그런 점에서 제주특별자치도의 경험에 주목할 필요가 있다. 제주특별자치도는 2006년 7월 1일부터 기존의 4개 기초지방자치단체를 통합하여 단일 광역지방자치단체인 제주특별자치도 체제로 출범했으며, 하부 행정기구로 2개 행정시(제주시, 서귀포시) 체제를 운영하고 있기 때문이다. 또한 제주특별자치도 출범시에 읍ㆍ면ㆍ동 주민자치기능 강화도 강조되는 등 현재 논의되고 있는 지방행정체제 개편 논의의 상당부분을 이미 실행한 경험이 있기 때문이다.

III. 제주특별자치도의 행정체제 개편 과정

1. 개편논의의 시작

제주도는 1946년 전라남도에서 분리되면서 도(道)로 되었다. 당시에 제주도는 북제주군, 남제주군의 2군으로 구성되었다. 그리고 1955년에 북제주군에서 제주시가 분리되었고, 1981년에 남제주군에서 서귀포시가 분리되면서 1도-4개 시ㆍ군체제가 확립되었다. 1998년부터 제주도와 중앙정부는 제주국제자유도시를 추진하였고, 2002년 「제주국제자유도시 특별법」이 제정되기에 이른다. 이 특별법은 제주도를 사람ㆍ상품ㆍ자본의 이동이 자유로운 국제자유도시로 개발한다는 것을 표방하고 있었다.

양영철, “제주도 주민투표 사례에 관한 연구”, 『한국사회와 행정연구』 제16권 3호, 2005, 302면 참조

한편 국제자유도시 추진과정에서 1개의 광역지방자치단체와 4개의 기초지방자치단체의 2계층 체제에서 발생하는 고비용ㆍ비효율이 국제자유도시 추진에 장애가 된다는 의견들이 제기되었다. 또한 2003년부터 ‘제주특별자치도’에 관한 논의가 시작되고, 중앙정부가 추진하고 있던 지방행정체제 개편 논의와 맞물리면서 자치계층 단층화 문제는 뜨거운 이슈가 되었다.

양영철외, 『제주특별자치도의 이해』, 대영문화사, 2007, 38면 참조

“특별자치”라는 용어는 일반지방자치단체와 구분하기 위해 사용된 것이나, “특별자치”의 개념, 근거, 목적 등에 관해서는 많은 혼란이 존재하는 것이 현실이다. 정부혁신지방분권위원회가 2005년 5월 20일 발표한 「제주특별자치도 기본구상」‘에서는 “특별자치도란 일반적인 도에 부여된 권한과는 달리 고도의 자치권의 부여된 도, 선도적인 지방분권을 시범적으로 시행하고 지역의 여건과 특성에 부합하는 특례가 인정되는 지역”이라고 정의하고 있고, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제1조 목적조항에서 “고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고”라고 규정하고 있기는 하다. 그러나 실제로는 고도의 자치권 보장은 아직 미흡한 실정이고, 일부 ‘시범분권’적인 제도들을 시행하고 있는 수준이다. 또한 “세종특별자치시” 등이 추진되면서 “특별자치”가 제주도 외의 다른 지역에서도 광범위하게 시행될 수 있는 성격의 것인지에 대해서도 의문이 제기되고 있다.

2. 혁신안과 점진안

행정체제 개편논의를 위해 지방의회 의원, 시ㆍ군 부단체장, 학계, 시민사회단체대표 등으로 2003년 1월 3일 제주도행정개혁추진위원회가 구성되었다. 그리고 제주도는 제주발전연구원 등에 의뢰하여 「제주형 자치모형 개발 등 행정개혁에 관한 연구용역」을 실시하였다. 연구용역의 결과 ‘점진적 대안’과 ‘혁신적 대안’을 제시되었다.

‘점진적 대안(이하 “점진안”이라 한다)’은 1도 4개 시ㆍ군 체제를 유지하되 운영시스템을 개편하는 것이었고, ‘혁신적 대안(이하 “혁신안”이라 한다)’은 4개 시ㆍ군을 폐지하고 단일 광역지방자치단체인 제주도만을 둠으로써 자치계층을 단층화하는 것을 내용으로 하고 있었다.

양영철, 앞의 책, 39면 참조

혁신안을 추진하는 논리는 기존의 4개 시ㆍ군체제가 고비용ㆍ저효율 구조였으므로 행정의 효율성을 높여야 한다는 것, 제주도의 인구와 면적이 상대적으로 작으므로 2계층의 자치계층을 둘 필요성이 적다는 것, 광역행정수요에 대한 효과적 대응의 필요성이 있다는 것, 지역간 균형성장을 도모해야 한다는 것을 들었다. 이러한 혁신안 추진 논리는 상당부분 지방행정체제 개편과 관련하여 자치계층 단층화를 주장하는 논리와 유사한 것이었다.

3. 주민투표

제주도 행정체제 개편 문제는 결국 주민투표에 붙여지게 된다. 제주도는 2005년 6월 5일 주민투표의 실시를 행정자치부 장관에게 건의하고, 행정자치부 장관은 같은달 21일 주민투표법 제8조 제1항의 규정에 근거하여 제주도지사에게 주민투표의 실시를 요구하였다.

국가정책에 관한 주민투표에 대해 규정하고 있는 주민투표법 제8조 제1항에서는 “중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치(폐치)·분합(분합) 또는 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다”라고 규정하고 있다.

주민투표일은 7월 27일로 정해졌고, 주민투표의 형식은 현행유지안(점진안)과 단일광역자치안(혁신적 대안)중 선택하는 형식으로 치러졌다. 중앙정부는 국무회의를 통해 주민투표일을 임시공휴일로 지정하고, 주민투표 소요경비를 국고에서 지원하였다.

2005년 7월 27일 치러진 주민투표의 결과, 제주도 전체에서는 전체 유권자의 36.7%가 참여하여 혁신안에 57.0%, 점진안에 43.0%가 찬성한 것으로 나타났다. 그러나 서귀포시와 남제주군에서는 점진안 득표율이 각각 56.4%와 54.9%에 이르러 오히려 점진안에 대한 찬성이 더 높게 나왔다.

<표2> 제주도 주민투표 결과(2005. 7. 27.)

구분	혁신안 찬성율	점진안 찬성율	투표율
서귀포시	43.6%	56.4	34.2%
남제주군	45.1%	54.9	40.1%
제주시	64.5%	35.5%	34.6%
북제주군	57.2%	42.8%	42.2%
제주도 전체	57.0	43.0	36.7%

자료원 : 제주도 선거관리위원회

4. 개편의 실행

주민투표 이후에 중앙정부는 제주도를 단일광역지방자치단체로 전환하는 내용의 「제주도 행정체제 등에 관한 특별법(안)」, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(안)」, 「지방자치법 일부 개정법률(안)」을 입법예고하였고, 위 법안들은 국회를 통과하였다.

지방자치법 제2조 제1항에서는 광역지방자치단체의 하나로 “특별자치도”를 포함시켰다.

위 법안들에서는 제주도 내의 4개 시ㆍ군을 폐지하고 단일광역지방자치단체로 제주특별자치도를 설치하여 자치계층을 단층화하도록 하였다. 그리고 특별자치도의 하부행정기관으로 행정시를 설치하도록 하였으며, 행정시에는 읍ㆍ면ㆍ동을 설치하게 하였다. 행정시장은 일반직 또는 계약직 지방공무원으로 제주특별자치도지사가 임명하되, 도지사 후보로 등록한 자가 도지사에 당선되어 행정시장으로 예고한 자를 임명하는 경우에는 지방정무직으로 보할 수 있도록 하였다. 그리고 시ㆍ군폐지에 따른 풀뿌리민주주의 보완을 위해 읍ㆍ면ㆍ동에 주민자치센터와 주민자치위원회를 설치하도록 법정화하였다.

행정자치부, 앞의 책, 607면 참조

이에 따라 2006년 7월 1일부터 제주특별자치도가 출범하면서 4개 시ㆍ군은 폐지되고 제주특별자치도라는 단일광역지방자치단체가 탄생하게 된다.

5. 자치계층 단층화(시ㆍ군 폐지)를 둘러싼 법적ㆍ정책적 논란

제주특별자치도의 행정체제 개편과정에서 여러 법적ㆍ정책적 쟁점들이 제기되었다.

우선 주민투표에 대해 논란이 제기되었다. 기초지방자치단체인 시ㆍ군의 폐지 여부를 묻는 주민투표임에도 불구하고 행정자치부 장관은 시장ㆍ군수가 아닌 제주도지사에게 주민투표의 실시를 요구했고, 의회의 의견을 수렴하는 절차도 시ㆍ군의회가 아닌 제주도의회에 하였기 때문이다. 또한 주민투표 결과의 해석을 둘러싸고도 논란이 제기되었다. 폐지대상인 시ㆍ군중에서 서귀포시와 남제주군의 경우에는 폐지에 반대하는 의견(점진안)이 더 높은 찬성표를 얻었기 때문이다. 그럼에도 불구하고 제주도 전체에서 찬성이 많았다는 이유로 시ㆍ군을 폐지할 수 있는 것인지에 대해 의문이 제기되었다.

제주일보 2005. 8. 19.자

이러한 주민투표와 관련된 쟁점을 포함한 법적 쟁점들은 결국 헌법재판소에 의해 판단되게 된다. 자치계층 단층화에 반대하는 기초지방자치단체(제주시, 서귀포시, 남제주군)과 주민들이 2005년 12월 8일 헌법재판소에 헌법소원을 제기하였기 때문이다. 당시에 청구인들이 제기한 주장의 요지는 첫째, 지방자치제도는 다수의 계층구조로 구성되는 것이 필요한데, 제주지역 내에서 모든 기초지방자치단체를 폐지하는 것은 지방자치제도의 본질을 침해ㆍ훼손하는 것이고, 둘째, 기초지방자치단체 폐지에 대하여 당해 시ㆍ군별 투표가 이나라 제주도 전체를 범위로 하여 주민투표를 실시하여 추진하는 것은 적법절차를 위반한 것이며, 셋째, 제주 지역 주민들의 기초자치단체장 및 기초의회 의원직에 대한 선거권 및 피선거권을 전면 박탈하는 것은 제주지역 주민들의 평등권, 행복추구권, 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해한다는 것이었다.

이에 대해 헌법재판소는 2006년 4월 27일 재판관 9명 전원일치로 ‘기각’ 결정을 내렸다. 헌법재판소가 헌법소원을 기각함으로써 자치계층 단층화를 둘러싼 법적 논란은 일단락되었으나, 헌법재판소 결정의 타당성에 대해서는 의문이 제기되기도 하였다.

자세한 것은 윤양수, “제주도내 기초지방자치단체 폐지법규의 위헌성”, 『공법학 연구』 제7권 3호, 2007을 참조할 것.

한편 법적인 측면뿐만 아니라 입법정책적인 타당성에 대해서도 TV토론과정 등을 통해 여러 문제점들이 제기되었다. 첫째, 효율성 증대 효과에 대해서도 의문이 제기되었다. 자치계층의 단층화가 효율성을 가져온다는 것은 허상이라는 것이다. 특히 자치계층은 단층화가 되어도 행정시가 존속하기 때문에 행정계층은 3계층(도-행정시-읍ㆍ면ㆍ동)이 되어 줄어들지 않는다는 것이다. 둘째, 자치계층의 단층화는 제주도의 재정감축을 가져올 것이라는 점이다. 이에 대해서는 중앙정부에서 제주도에 재정적인 불이익이 없을 것이라는 점을 약속하기도 했다. 셋째, 단층화가 제주도내의 지역간 불균형을 심화시킬 것이라는 점이다. 단일 광역지방자치단체화는 정치ㆍ행정적 중심인 제주시로의 집중현상을 심화시켜 산남지역(서귀포시, 남제주군)은 더욱 소외될 것이라는 주장이다. 그 외에도 단일 광역지방자치단체화는 도지사 권한의 비대화를 초래할 것이라는 점, 기초지방자치단체의 폐지는 풀뿌리민주주의를 훼손할 것이라는 점 등의 문제점들이 제기되었다.

제주도에서는 일상적으로 북쪽지역(구 제주시, 북제주군)을 산북으로 부르고, 남쪽지역(구 서귀포시, 남제주군)을 산남으로 부르고 있다. 그런데 최근들어 산북지역은 계속 인구가 증가하는 반면, 산남지역은 급속하게 감소하고 있어 산북-산남간의 격차가 문제로 되고 있는 것이다.

토론과정에서 제기된 문제점들에 대해서는 양영철, 앞의 논문, 309-316면 참조

이러한 법적ㆍ정책적 쟁점들은 제주특별자치도 출범 이후에도 완전히 해소된 것은 아니다. 제주특별자치도 출범 이후에 우려했던 문제점들중 상당수가 현실화되고 있기 때문이다.

IV. 제주특별자치도 행정체제 개편의 문제점

제주특별자치도는 2006년 7월 1일 출범한 이후에 여러 가지 문제점을 겪고 있다. 그 중 지방행정체제 개편과 관련된 문제점만 살펴보면 아래와 같다.

첫째, 행정의 효율성을 증대시키기 위한 것이라는 혁신안의 논리와는 달리, 실제로는 행정의 효율성이 저해되고 있다는 주장이 제기되고 있다. 행정시가 존치됨으로 인해서 도-행정시-읍면동의 3단계 행정계층 구조는 변함이 없고, 그로 인해 시ㆍ군통합으로 인한 비용절감 효과가 나타나지 않는다는 것이다. 또한 단일 통합지방자치단체의 설치로 인해 도본청이 비대해지고 읍ㆍ면ㆍ동과 같은 하부행정조직은 왜소화되는 경향이 지속되고 있다는 것이다. 실제로 읍ㆍ면ㆍ동에 근무하는 공무원이 19%에 불과한 반면, 도본청과 의회, 행정시에 근무하는 공무원이 45%를 차지한다는 지적이 나오고 있다. 이는 복지 등 새로운 행정수요가 현장행정적인 특성을 강하게 요구하고 있는 것에 맞지 않는다는 것이다. 실제로 도 본청의 정원은 특별자치도 출범이전인 762명에서 891명으로 증가했다.

문대림, “행정계층구조 개편 이후 나타난 문제점 및 제주형 풀뿌리 자치모형 모색”, 행정계층구조 개편 이후 나타난 문제점 및 제주형 풀뿌리자치모형 모색을 위한 토론회, 2007, 26면 참조

문대림, 앞의 글, 30면 참조. 그리고 나머지 공무원들의 경우에는 사업소, 직속기관에 근무하는데, 이들도 넓게 보면 본청 소속으로 볼 수 있다는 것이다.

물론 특별자치도 출범으로 인해 도 본청의 업무부담이 증가했을 수 있다. 그러나 이러한 업무집중현상도 바람직한 것은 아니다. 도 본청에게 과도하게 업무가 집중되고, 제주도청이 주민생활과 관련된 정책결정까지 맡으면서 오히려 도 본청이 해야 할 핵심과제에는 집중하지 못한다는 지적도 나오고 있기 때문이다.

이기우, “제주특별자치도의 과제와 전망”, 글로벌제주연구소 학술세미나 자료집, 2006, 61-62면 참조

<표3> 제주특별자치도 정원표

구분	계	본청	의회	직속기관	사업소	합의제행정기관	제주시	서귀포시	읍ㆍ면ㆍ동
공무원 정원	4978	891	103	876	539	52	843	699	975

자료원 : 제주특별자치도 지방공무원 정원조례 및 규칙

둘째, 민주주의의 측면에서도 문제점이 드러나고 있다. 시ㆍ군의 폐지로 인해 ‘권력의 수직적 분배(vertical division of power)가 사라지면서 도지사에게로의 권한집중 현상이 나타나고 있다. 그리고 수평적인 견제ㆍ감시기능도 제대로 작동하지 못하면서 ‘제왕적 도지사’라는 비판이 제기되고 있다. 각종 지역현안과 관련해서 도의회가 소외되고 있으며, 도지사를 견제ㆍ감시하는 역할을 해야 할 감사위원회의 독립성도 미흡한 실정이다.

“제왕적 도지사”라는 지적은 시민사회단체 뿐만 아니라 도의회에서도 많이 제기되고 있다. 각종 현안과 관련해서 도의회와의 협의없이 정책이 추진되고 도의회에서 집행부 견제를 위해 통과시킨 조례에 대해 재의요구를 하는 등의 상황이 벌어지자, 2009년 도의회 의장 신년사에서도 “그토록 우려했던 제왕적 도지사의 위력을 확인한 것같아 참으로 씁쓸합니다”라는 표현이 사용되기도 했다.

우리나라에서 최초로 설립된 독립된 지방감사기구인 감사위원회는 * 감사위원장의 임기가 보장되어 있지 않고 * 감사위원회 소속 직원들의 인사권이 도지사에게 귀속되어 있는 등 독립성에서 문제를 드러내고 있다.

셋째, 지역간 불균형 현상은 계속 심화되고 있다. 제주특별자치도 출범이후에도 제주시로의 집중현상은 심화되고 있다. 특별자치도 출범 이후에 제주도 전체 인구는 조금씩 증가하고 있고, 특히 제주시의 인구는 상당히 증가하고 있지만, 반대로 서귀포시(행정시) 인구는 최근에도 계속 줄어드는 추세이다.

제주일보 2008. 6. 19.자

<표4> 최근 행정시별 인구동향

연도별	합 계	제 주 시	서귀포시
2005	559,747	402,254	157,493
2006	561,695	405,819	155,876
2007	563,388	408,364	155,024
2008	565,519	410,914	154,605

자료원 : 제주특별자치도

넷째, 자치계층 단층화론자들이 보완책으로 제시한 읍ㆍ면ㆍ동단위의 주민자치기구 설치는 실제로 별다른 성과가 없다. 특별법에서 주민자치위원회를 법정화했으나, 실제로 주민자치위원회는 주민자치기구로서의 위상을 가지고 있지 못하고 그러한 역할을 수행하지도 못하고 있다. 여전히 주민자치위원은 읍ㆍ면ㆍ동장에 의해 위촉되고 있어서, 구성 자체에서도 ‘주민자치’라는 개념에 맞지 않는다. 주민자치위원회의 위상도 심의기구에 머무르고 있다.

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제22조 제1항에서는 읍ㆍ면ㆍ동에 주민자치센터를 설치하여 ① 주민의 편의 및 복지 증진에 관한 사항, ② 주민자치의 강화에 관한 사항, ③지역공동체의 형성에 관한 사항을 처리하도록 하고, 같은 조 제2항에서는 “주민자치센터의 운영에 관한 사항을 심의하기 위하여 주민자치센터 관할구역별로 주민자치위원회를 두되, 각계각층의 주민대표가 고르게 참여하여야 한다”라고 규정하고 있다. 그리고 주민자치센터의 설치ㆍ운영과 주민자치위원회의 구성ㆍ운영 등에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정하도록 위임하고 있다.

자치계층을 단층화를 추진하고 있는 대표적 국가로 꼽히는 영국의 경우에도 마을단위의 자치기구라고 할 수 있는 parish의회(parish council)들이 존재하고, parish의회 의원의 경우에는 주민들이 선출하고 있는 것과는 대조적이다.

다섯째, 새로운 체제에 대한 주민들의 만족도도 별로 높지 않다는 것이다. 제주MBC가 2007년 9월 11일 도민 1,000명을 대상으로 실시한 여론조사에서도 ‘종전의 제주도와 4개 시ㆍ군체제가 더 낫다’는 응답이 43.8%로 ‘현재의 제주특별자치도와 2개 행정시 체제가 더 낫다’는 38.0%보다 더 높게 나오기도 했다. 총리실 산하 제주특별자치도 지원위원회가 특별자치도 출범 1년을 맞아 도민만족도를 조사했을 때에도 행정구조 개편과 관련해 ‘행정효율성이 높아졌다’는 응답은 34%에 그쳤다.

여섯째, 특별자치도가 되면서 주민참여를 확대하겠다고 했지만, 실제로 주민참여와 관련된 제도개선은 지지부진한 실정이다. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 명시된 주민참여예산제도의 도입은 아직도 표류하고 있다.

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제78조에서는 예산편성과정에 주민이 공모방식 등에 의하여 참여할 수 있도록 하여야 하고, 주민참여 예산의 범위, 참여 주민의 선정방법 및 절차, 주민참여과정 등에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정하도록 규정하고 있다. 그러나 출범 3년이 지나도록 조례제정이 이루어지지 않고 있다.

V. 제주특별자치도의 경험이 주는 시사점

제주특별자치도 출범 3년이 되는 시점에서 평가해 볼 때에 자치계층을 단층화하여 광역화된 단일지방자치체제를 구축한 제주특별자치도의 시도는 그리 높은 평가를 받기 어려운 상황이다. 물론 제주특별자치도의 경우에는 광역지방자치단체로 단층화를 한 것이므로, 현재 논의되고 있는 지방행정체제 개편과는 차이가 있다. 그러나 인구 56만 남짓인 제주특별자치도의 규모가 도를 폐지하고 몇 개 시ㆍ군ㆍ구를 통합하여 설치하려는 통합시(광역시) 정도의 규모에 해당하는 것이고, 중앙정부가 제주특별자치도를 지방행정체제 개편의 시범사례로 추진했다는 것을 생각하면 제주특별자치도의 경험은 지방행정체제 개편논의와 관련해서 중요한 시사점을 던져준다. 시사점은 아래와 같이 정리해 볼 수 있다.

첫째, 지방행정체제 개편의 기대효과에 대해 엄밀하게 검토할 필요가 있다는 것이다. 단지 행정체제를 개편한다는 것만으로 효율성이 증대하는 것은 아니라는 점은 제주특별자치도의 경험이 보여준다. 특히 자치계층 단층화가 과연 효율적인지에 대해서는 재검토가 필요하다.

둘째, 현재 논의되고 있는 자치계층 단층화 방안들은 기초지방자치단체를 지나치게 광역화하면서 생기는 공백을 메우기 위해 행정시ㆍ군ㆍ구를 두는 것으로 하고 있는데, 이런 방안은 큰 문제를 가지고 있다는 것이다. 제주특별자치도의 경험에서 보듯이 행정시ㆍ군ㆍ구를 둘 경우에는 행정계층은 그대로 유지되므로 행정의 효율성 측면에서는 크게 개선되는 효과가 없다. 오히려 권한과 지위가 불명확하고 법인격도 없는 행정시가 도와 읍ㆍ면ㆍ동 사이에 존재함으로서 혼선만 초래되고 있다.

권경석 의원 대표발의(안)에 따르면 “통합지방자치단체의 원활한 행정서비스 제공과 주민편의를 위하여 2개 이상의 시와 군, 군과 군을 통합하여 설치되는 지방자치단체에 필요하면 행정안전부 장관의 승인을 받아 그 지방자치단체의 조례로 행정시 또는 행정군을 둘 수 있다”(제24조)라고 규정하고 있다.

셋째, 자치구역의 광역화는 지역 내의 불균형 현상을 완화시키지 못한다는 것이다. 지방자치단체의 통합을 통한 광역화는 비수도권 지방자치단체의 인구ㆍ면적ㆍ재정규모 등을 키워 경쟁력을 높이겠다는 취지이다. 그런데 지방자치단체 간에 통합을 해서 규모가 커지면, 그 내부에서 중심지로의 집중현상이 발생할 수밖에 없다. 제주특별자치도의 경험도 그런 점을 보여주고 있고, 시ㆍ정ㆍ촌 합병을 추진했던 일본에서도 ‘중심지는 번영하되 주변부는 취약해진다’는 지적이 나오고 있다. 따라서 자치구역의 광역화가 지역불균형에 대한 적절한 대안인지에 대해 면밀한 검토가 필요하다.

小森治夫, 『府縣制と道州制』, 高菅出版, 2007, 15면 참조

넷째, 자치계층을 단층화하고 자치구역을 광역화할 경우에 제기되는 ‘생활자치의 포기’라는 비판을 회피하기 위하여 단층제를 주장하는 입장에서도 읍ㆍ면ㆍ동에 주민자치기구를 두는 방안이 거론되고 있다. 그러나 그러한 주민자치기구의 위상, 구성방법 등이 명확하게 규정되지 않으면 실효성이 없을 것이라는 점이다. 제주특별자치도의 경우에 주민자치위원회를 법정화했으나, 주민자치위원회의 위상 등이 불명확하여 주민자치기구로서의 역할을 제대로 수행하지 못하고 있는 상황이다. 주민자치기구의 구성방법을 주민직선과 같이 명확하게 규정하고 그 역할과 기능도 분명하게 하지 않으면, 실제로는 주민자치적인 기능을 하지 못하는 명목상의 기구로 전락할 수밖에 없다.

예를 들면, 권경석 의원 대표발의(안)에서도, 읍ㆍ면ㆍ동을 해당 지역주민에 의한 자치기구로 하도록 하고, 구체적인 것은 “대통령령이 정하는 바에 따라 조례로 설치ㆍ운영”하도록 하고 있다(제6조)

다섯째, 광역화에 대한 보완책으로 주민참여의 확대가 논의되나, 주민참여의 활성화를 위한 제도가 구체적으로 입법화되지 않는 이상 주민참여는 형식화되기 쉽다는 것이다. 제주특별자치도의 경우에 주민참여예산제 같은 제도를 의무적으로 도입하도록 하였으나, 제도의 세부내용을 조례에 전적으로 위임하였다. 그런데 조례제정이 지연되면서 결국 주민들은 아무런 참여의 기회도 갖지 못하는 상황이 되었다. 이처럼 주민참여의 확대를 추구하더라도 법률에서 어느 정도 참여절차, 참여기구의 위상과 기능 등에 대해 세부적인 내용을 담지 못한다면, 실효성있는 제도가 되지 못할 가능성이 높다.

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