다. 소비자상담
민간소비자단체의 소비자운동에 있어서 가장 기본이 되는 활동은 소비자상담 활동이다. 송인숙 외(1998)의 연구에 따르면 우리나라 소비자단체의 90% 이상이 소비자상담을 중점사업으로 하는 것으로 나타났으며, 가장 많은 역량을 투입하는 활동이기도 하였다. 일본 민간소비자단체의 경우 전체의 13%만이 소비자 상담업무를 진행하는 것과 비교해보면 더 뚜렷하게 드러난다. 우리나라 민간 소비자단체 활동 중에 소비자상담 비중이 높은 것은 산업화에 따른 경제성장 초기에는 정부가 소비자보호를 위한 적극적인 행정을 펼치지 못하였고, 소비자피해 발생이 많이 일어날 뿐만 아니라 기업들의 인식이 낮았기 때문이다(송인숙 외, 1998). 그러나 정부가 소비자 관련 법을 제정하고 한국소비자원 설치, 지방소비생활센터를 설치한 후에도 꾸준히 소비자상담이 증가하는 것은 그만큼 소비자들의 권리의식이 높아졌기 때문일 수도 있다.
한편, 소비자입장에서 보면 소비자단체를 통한 상담이 가지는 유리한 측면이 있다. 기업이 운영하는 상담센터는 소비자분쟁 당사자이면서 우월적 지위를 가지고 있고, 정부(또는 기관)은 중립적인 제3자이지만 기존 법과 제도 내에서 분쟁을 다루기 때문에 민간단체를 통한 상담이 유리하거나 긍정적인 측면이 있다. 소비자단체를 통한 소비자 고발과 상담은 소비자 권익 보호를 위해 자주적으로 결성한 단체라는 특성에서 비롯되는 신뢰를 토대로 하고 있으며, 기업이나 정부에 비해 피해를 당한 소비자의 입장을 지지할 뿐만 아니라 소비자를 대신하여 적극적으로 해결에 나서기도 한다. 정부나 기업을 통한 피해구제와 전혀 다른 특징이다(이승신, 고원애, 2000). 개별 소비자가 우월적 지위에 있을 뿐만 아니라 잘 조직화 되어있는 기업을 상대하는 것보다 조직된 소비자단체를 통해 문제를 제기하고 사회적 이슈로 제기하는 것이 소비자에게 유리하며 효과적인 분쟁 해결도 가능하다(송인숙 외, 1998).
최선경(1993)의 연구에서도 중소도시 민간소비자단체들이 가장 많이 하는 활동은 소비자상담(94.1%)으로 나타났다. 대도시 81.8%, 군읍면 92.3%인 것을 보면 소비자상담이 가장 주된 활동이라는 것은 송인숙 외(1998)의 연구와 일치한다. 대도시 소비자단체의 경우 소비자상담 외에도 상품테스트(36.4%), 조사활동(68.2%), 학습활동(77.3%), 경제활동(86.2%), 의견표명(45.5%), 기관지 발행(63.6%), 국제활동(22.7%) 등을 하였으나, 중소도시 소비자단체의 경우 소비자상담이 가장 주된 사업이었고, 상품테스트(11.8%), 의견표명(19.6%), 기관지 발행(21.6%) 등이 차지하는 비율도 대도시 소비자단체와 비교하면 크게 낮았다.
1989년 마산YMCA가 시민중계실을 개소하고 소비자운동을 시작할 때도 기업들의 소비자보호에 대한 인식이나 정부의 소비자보호 시책이 활성화되지 못한 상황이었으며 소비자보호법이나 소비자보호조례와 같은 제도적 뒷받침도 되지 않았다.
허경옥 외(2000)가 제시한 민간소비자단체에서 소비자상담의 필요성과 중요성을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 소비자단체는 소비자 입장에서 적극적으로 소비자 피해를 구제하기 위하여 설립되었기 때문에 소비자 입장을 대변한다. 둘째, 소비자에게 유리한 정보를 제공하고 사업자와 대등한 관계가 될 수 있도록 효과적이고 실무적인 업무를 지원한다. 셋째, 상품 구입 후 발생하는 피해뿐만 아니라 사전에 피해를 막기 위한 정보를 제공하고 캠페인 및 홍보를 통해 널리 알리기 위한 노력을 하고 있다. 넷째, 소비자 피해구제 활동을 피해사례, 피해구제 정보, 상담 자료 등을 축적하여 기업에게 피드백하고 정부에 법과 제도의 개선을 요구할 수 있다(양윤정, 2013 재인용).
이런 관점에서 보면 마산YMCA시민중계실의 소비자상담 활동은 개별 소비자의 피해만 구제하는 단순한 활동이 아니었다. 소비자상담을 통해 직접적인 피해를 구제할 뿐만 아니라 상담을 통해 지역사회에 어떤 소비자피해가 일어나고 있는지 파악하게 되고, 반복되거나 누적되는 피해사례를 모으고 분석함으로써, 소비자피해를 예방하기 위한 소비자교육과 홍보활동으로 이어지고, 이런 경험을 토대로 법과 제도를 개선하는 적극적인 소비자운동으로 확장되었기 때문이다.
최선경(1993)의 연구에 의하면 소비자단체의 소재지를 기준으로 분류하였을 때 62.8%가 중소도시 소재하였다. 최선경(1993)의 분류 기준으로 중소도시에 속하는 마산YMCA 시민중계실의 경우도 여러 활동 중에서 소비자상담이 차지하는 비중이 가장 높았다. 마산YMCA 시민중계실 월례회 회의록과 소식지를 보면 소비자 상담을 많이 받기 위하여 홍보활동을 강화하고, 상담 봉사 시간을 잘 지켜 상담 전화를 놓치는 일이 없도록 하자는 내용이 많이 있었다. 특히 시민중계실 개소 초기에는 소비자상담과 피해구제 활동을 알리기 위한 노력을 적극적으로 펼쳤는데 홍보 및 캠페인 활동에서도 이런 내용이 확인되고 있다. 연도별 마산YMCA 시민중계실의 상담활동 실적을 살펴보면 <표 17>과 같이 1986년부터 2020년까지 누적 4만 8,721건의 소비자 상담이 접수되었다. 1986년 21건으로 시작하여 1998년 3,542건까지 매년 지속적으로 증가하였다가 이후 줄어들기 시작하여 2015년 653건으로 줄었다가 2017년 이후 연간 1,000여 건의 상담이 접수 처리되었다. 마산YMCA 시민중계실에서 가장 많은 소비자상담을 접수 받아 피해구제 활동을 전개하였던 것은 1997년 3,029건, 1998년 3,542건, 1999년 3,088건이었다. 그렇다면 마산YMCA의 소비자상담 활동은 다른 단체와 비교하였을 때 얼마나 활발하게 진행되었을까?
박인례(2004)의 연구에 의하면 1976년 4월에 4개 중앙단체 및 20개 지방단체로 출발한 소비자보호단체협의회는 2005년 10개 중앙회원단체와 182개 지방단체가 참여하고, 525개의 지부, 지회가 활동하였다. 이러한 분류에 따르면 마산YMCA 시민중계실은 10개 중앙단체 중 하나인 한국YMCA전국연맹 61개 지부 중 한 곳에 속한다. 한국소비자보호단체협의회는 1979년부터 소비자 고발센터를 설치하고 소비자상담을 받았으나 협의체는 직접사업보다 단체 활동과 사업을 지원하는 것이 바람직하다는 결의에 따라 1981년 서울지역 4개 단체로 고발업무를 이관하였다. 이후 광주, 부산, 대구 등 서울을 제외한 전국 17개 지역으로 확대되었으며, 1996년에는 전국 180여 곳으로 늘어났다. 한국소비자단체협의회가 전국적으로 접수한 소비자고발 상담통계를 보면 1979년에 총 420건이 접수되었으며, 1982년 2만 1,727건, 1997년 30만 3,700건, 2000년 40만 6,764건, 2003년 42만 5,829건이 각각 접수되었다(박인례, 2004). 1997년 한국소비자단체협의회 소속 소비자고발센터 180곳에 접수된 30만 3,700건을 단순 평균 계산하면 약 1,687건인데, 마산YMCA 시민중계실에 접수된 상담이 3,029건으로 전국 평균의 2배 가까운 상담을 접수하여 처리하였다는 것을 확인할 수 있다. 1996년부터 4년간 진행되었던 경상남도의 민간소비자단체 활동 평가에서 마산YMCA 시민중계실이 1996년, 1998년, 1999년, 2001년 4회에 걸쳐 최우수 단체로 선정 되었고, 1997년, 2000년에 우수단체로 선정된 것도 같은 맥락에서 이해할 수 있다.
“1,000건 미만의 소비자상담이 접수된 2014년, 2015년, 2016년의 경우 2014~2015년 사이는 30여년 기간 중에 유일하게 담당 실무자가 공석이었던 기간이고, 2016년은 마산YMCA가 회관을 매각하고 새회관을 신축하는 동안 임시 사무실을 사용하고, 사무실 이전으로 상담 활동이 장기간 중단된 시기이다. 연간 3,000건 이상의 상담을 접수 처리한 1997년, 1998년, 1999년 무렵은 전국YMCA 시민중계실 중에서도 도시 인구 대비 가장 많은 상담을 처리하는 지역으로 평가되었다(인터뷰 A).”
<표 17>에서 제시된 바와 같이 1989년 7월 개소 이래 6년간 총 상담 건수는 7,255건이며 연평균 1,209건, 월평균 101건의 상담이 이루어졌다. 1989년 122건, 1990년 928건, 1991년 1,251건, 1992년 1,037건, 1993년 1,839건으로 꾸준히 증가하던 상담이 1994년 1,247건으로 줄어들었는데, “이것은 실무자 교체와 자원상담원 감소에 따른 시민중계실 내부 변동이 주요인”이라고 분석하고 있다(마산YMCA, 1995d). 상담 접수 방법은 전화상담이 6,613건(91.3%), 방문상담이 628건(8.5%), 우편상담 14건(0.2%)이었다. 지역별 접수 현황은 지역을 알 수 없는 1,553건을 제외하면 마산시 3,226건(50.5%), 창원시 2,074건(32.5%), 진해시 259건(4.1%), 창원군 109건(1.7%), 기타 718건(11.2%)이었다. 마산YMCA 시민중계실은 마산시에 소재하고 있었지만 마산시민들로부터 접수 및 처리되는 상담이 절반이었고, 인근 창원시, 진해시, 창원군에서 그리고 김해, 밀양, 고성 등 인근 시, 군 지역에서 접수되는 상담이 절반이었다(마산YMCA, 1995d). 이러한 상황은 2010년 마산, 창원, 진해시가 통합 창원시로 행정구역을 통합하고, 전국을 통합하는 1372소비자상담시스템이 도입될 때까지 지속되었다. 2010년 이후 부산, 울산, 경남, 강원 지역이 같은 권역으로 통합되었고 지역별 분류 통계도 없어졌다.
한편, 전국을 통합하는 1372시스템은 민간단체 소비자상담 활동에 큰 변화를 일으켰다. 소비자운동이 시작된 이후 민간소비자단체, 지방자치단체(소비생활센터), 한국소비자원 등에서 피해구제 및 불만 해소를 위해 소비자상담센터를 운영해왔는데, 중복 상담, 공공기관 상담 집중 등으로 인해 비효율적인 것으로 평가되었다. 이러한 문제를 개선하고자 공정거래위원회, 한국소비자원, 한국소비자단체협의회가 전국 단일 국번 도입을 합의하였고, 2010년 1월 4일부터 전국 단일 대표전화 1372가 도입되었다. 소비자가 1372로 전화를 하면 권역별로 나뉘어진 전국 상담기관에 민간단체, 소비생활센터를 구분하지 않고 자동으로 연결되는 시스템이다(2013, 양윤정). 1372소비자상담시스템이 도입되면서 자동으로 상담 전화가 배정되었고, 상담원이 자리를 비우지 않고 자동으로 배정되는 상담 전화에 즉각 응답할수록 더 많은 상담이 배정되는 시스템이 만들어져 상담자원봉사자의 출석 여부가 상담접수 및 처리 건수를 결정하는 가장 주요한 변수가 되었다.
한편, 2020년까지 마산YMCA 시민중계실에 접수된 전체 소비자 상담 4만 8,721건을 월별로 살펴보면 2월이 3,563건으로 가장 작고 3월 4,236건, 6월 4,165건, 7월 4,907건, 8월 4,168건, 9월 4,147건 등으로 나타났다. 월별 상담 접수 건수에 큰 차이가 있는 것으로 보이지는 않는다.
마산YMCA 시민중계실 소비자상담을 유형별로 살펴보면, <표 19>에 제시된 바와 같이 1989년 개소 첫해 122건의 상담 중에서 소비자문제 50건(41.2%), 부조리 고발 27건(22.7%), 부동산 22건(16.7%), 신상탄원 18건(15.1%), 노동문제 5건(4.2%)이었다(마산YMCA, 1990c). 또한 1989년부터 1994년 6월까지(개소 5주년) 총 7,255건의 상담 중에서 소비자문제 3,139건(48.9%), 부동산 1,467건(22.8%) 그 외 2,124건(29.2%)이 접수되었으며, 1989년부터 1999년 6월까지(개소 10주년) 1만 8,984건의 상담을 분류한 자료를 보면 소비자문제 9,985건(52.5%), 부동산 3,144건(16.5%) 그 외 5,855건(31.0%) 순이었다. 1989년부터 개소 5주년까지와 1999년 6월까지 개소 10주년을 비교해보면 소비자상담 실적은 큰 차이가 없었지만, 부동산 관련 상담은 20.8%에서 16.5%로 전체 상담에서 차지하는 비율이 약간 감소하였다.
한편 1989년부터 10년간 유형별 소비자상담을 살펴보면 소비자 문제가 전체의 약 50%를 차지하였고, 다음으로는 부동산, 부조리, 신상탄원 순이었다. 소비자 문제는 방문판매나 통신판매, 다단계판매 등으로 물품이나 용역을 구입한 후 계약해제와 반품을 요청하는 경우가 다수를 차지하였다. 부동산 문제는 주택임대차 문제가 가장 많았으며 특히 1997년 IMF사태로 금융기관에 담보로 되어 있던 주택 경매가 폭발적으로 증가하면서 1998년에는 부동산 관련 접수가 많이 늘어났다. 금융관련 상담은 1997년에 마산에서 집중적으로 발생한 신용카드 불법복제 사건과 1998년 경남지역(OO생명 남마산영업국)에 집중된 암보험 피해구제 활동으로 많이 증가하였다(마산YMCA, 1999).
전체 상담 중에서 소비자문제 다음으로 부동산 상담의 비중이 높았던 것은 1989년 12월에 주택임대차보호법이 개정된 것과 밀접한 관련이 있다. 1989년 한국YMCA에서 만든 ‘개정주택임대차보호법 해설’자료를 통해 주택임대차보호법 개정 과정에 대한 개요를 살펴보면, YMCA는 1978년 서울YMCA에서 시민중계실 운동을 시작할 때부터 주택임대차보호법 개정에 주력하였다. 전세입주자들이 보증금을 떼이는 등 무주택자들의 피해가 늘어가는 상황에 대하여 문제를 제기하고, 1981년에 처음 제정된 주택임대차보호법의 개정을 요구해왔음에도 불구하고 정부는 소액보증금 제도 설치 등 미봉책으로 일관하였다. 1987년 민주화운동 이후 서민생존권 보장 요구가 높아지고 국회가 활성화되면서 1988년 12월 정기국회에 평민, 민주당에서 주택임대차보호법 개정안을 상정한 바 있다. 그 후 2~3차례 국회에서 논란만 거듭하다가 1989년 이후 부동산 투기로 인한 주택문제, 전세가격 폭등이 사회문제로 제기되자 1989년 정기국회에서 12월 30일부로 개정, 공포, 시행하게 되었다(한국YMCA, 1990). 주택임대차보호법의 주요 개정 사항을 보면 대항력과 확정일자를 갖춘 임차인의 우선 보증금 회수, 소액보증금에 대한 최우선 변제권 도입, 임대차 기간 2년 보장 등인데, 임대차 기간을 2년으로 정한 것은 당시로서는 획기적인 개혁이었다. 바로 이런 이유 때문에 오랫동안 주택임대차보호법 개정 운동을 했던 YMCA 시민중계실에는 소비자 문제뿐만 아니라 주택임대차 문제를 중심으로 하는 부동산 피해구제 상담이 상대적으로 많았다.
1990년 한 해 동안 마산YMCA 시민중계실 상담 유형별 분류 중에서 부동산 상담 255건을 세부적으로 분석한 자료를 보면, <표 20>과 같이 전세권 보호 방법 63건(24.7%), 전세보증금 반환 55건(21.6%), 계약기간 내 보증금 인상요구 49건(19.2%), 계약 기간 내 집을 비우라는 요구 25건(9.8%), 전세 계약자와 소유주가 다른 문제 7건(2.7%)으로서 부동산 상담의 78.0%가 주택임대차보호법과 관련된 상담이었다(마산YMCA, 1990b). 또 1989~1995년 6월까지의 부동산 관련 상담에 대한 내용별 분류에서도 전세권 확보(대항력과 확정일자) 520건(34.3%), 전세 임대차 계약과 해지(계약기간) 360건(23.9%), 세입자와 임대임의 하자보수 책임 203건(13.4%)로 주택임대차 문제와 관련한 상담이 전체 부동산 관련 상담의 71.6%를 차지하였다(마산YMCA, 1995). 이처럼 주택임대차 문제와 관련한 상담이 많았던 것은 서울YMCA 시민중계실을 중심으로 전국 여러 YMCA가 10년 이상 주택임대차보호법 개정 운동을 지속하였고, 특히 마산YMCA 시민중계실의 경우 1989년 개소 이후 첫 번째 활동으로 1990년 3월에 지역 시민 1,000명을 대상으로 ‘개정 주택임대차보호법에 의한 세입자 실태 여론조사’를 진행하였다. 그 결과가 언론보도와 토론회 개최와 언론보도를 통해 지역사회에 널리 알려짐에 따라 주택임대차보호법의 보호를 받지 못하는 세입자들의 상담도 많았던 것으로 보인다.
