Ⅱ. 소비자단체의 형성과 현황 및 활동
제1절 이론적 배경
1. 합리적 선택이론
경제학자인 Olson(1965)은 경제학의 논리를 정치학에 도입시킨 합리적 선택이론을 주장하였는데, 합리적 개인의 단체 참여 동기는 활동을 통해 얻을 수 있는 선별적 편익에 있다는 것이다(정하윤, 1999 재인용). 그는 정치적 측면보다는 경제적 측면에 주목하여 이익집단의 형성을 설명하였고, 개인의 선택을 좌우하는 역할 및 행동논리에 새로운 시각을 제시하였다. 개인들은 집합재 집합재의 중요한 특성은 비배제성과 비경합성이다. 비배제성이란 어느 누구도 그것의 소비로부터 배제될 수 없다는 것으로, 이러한 특성 때문에 집합재 소비에는 무임승차 문제가 발생한다. 비경합성이란 다른 사람의 소비로 인해 나의 소비가 감소되거나 침해되지 않는 것을 말한다(전정환, 1993).
에 있어서 공통의 이해관계가 있지만, 비조직화 되어 있기 때문에 잠재적 집단이라고 이해한다. 이 경우 잠재적 집단의 공통 목표달성으로 모든 구성원의 이익이 증진되기는 하지만, 각 개인들이 합리적·이기적 행동을 할 경우 집단의 이익을 위해 먼저 노력하지 않으려는 무임승차 문제가 발생한다. 따라서 합리적 선택이론에 따르면 집단은 자동적으로 구성되기도 어렵고 구성원들이 모두 전체의 이익을 위해 행동한다는 보장도 없다는 것이다. 즉 공통의 이해관계를 가진다는 것 때문에 개개인이 집단의 이익을 관철하기 위하여 조직화되는 것은 아니라는 것이다. Olson(1965)은 이런 이유 때문에 이익집단이 형성되고, 회원으로 가입하려면 강제력의 행사와 같은 직접적 유인 외에도 자선적 동기가 발생하거나 적어도 선택적 편익이 제공되어야 하는데, 가장 중요한 유인은 선택적 편익의 제공이라고 주장하였다(전정환, 1993 재인용).
Olson(1965)은 집단규모의 관계에 초점을 맞추어 집단행동의 성공 가능성을 연구하여 다음과 같은 결론을 제시하였다. 첫째, 집단이 클수록 최적량의 공공재를 조달하는 것이 힘들고, 단체의 회원 수가 적고 뚜렷한 지향과 명확한 이해관계를 통해 이익을 공유하는 단체는 정치적 영향력을 적극 발휘하지만, 단체의 회원 수가 많은데 이해관계가 일치하지 않거나 분산되어 있는 경우 영향력을 발휘하기 어렵다고 하였다. 소비자운동 단체나 불특정 다수가 참여하는 유권자 단체가 직접적인 영향력을 발휘하지 못하는 이유라는 것이다. 둘째, 앞서 지적한 이유로 인하여 회원이 많은 단체는 구성원들이 단체가 목표로 삼은 집단 이익의 실현을 위해 활동하도록 유인하는 선택적 편익을 제공하지 않으면 단체의 결성과 유지가 어렵다고 보았다. 성공적인 집단행동이 조직되기 위해서는 참여 정도에 따라 차별화된 혜택이 주어져야 합리적 선택을 할 것이다. 셋째 만약 선별적 혜택이 제공되지 않아도 큰 단체가 집단의 이익을 얻기 위하여 적극적으로 활동하고 일정한 성과를 거둔다면 그것은 단체 활동의 동력이 되는 다른 기능이 있었기 때문이다. 바로 사회적 교제나 오락, 구성원들의 끈끈한 관계와 같은 선별적 혜택 이외의 유인이 작동한 것이다. 즉 경제적 유인은 아니지만 다른 유인들이 선별적 혜택으로 작용한 것이다. 이후 학자들은 Olson(1965)의 견해를 확장하여 이익단체들이 제공할 수 있는 다양한 종류의 편익에 초점을 맞추게 되었다. Clark과 Wilson은 단체가 제공할 수 있는 회원가입 유인을 세 가지로 구분하였는데, 바로 물질적·연대적·목적적 유인이다. 첫째, 물질적 유인이란 금전이나 상품 같은 단체 회원에게만 주어지는 유형의 혜택을 말한다. 둘째, 연대적 유인은 조직 활동으로부터 자연스럽게 만들어지는 소속 회원이나 잠재적 회원 간의 무형의 사회적 관계를 말한다. 실제로 많은 이익집단은 우정, 오락, 지위, 멤버십과 같은 요인으로 결성된다. 셋째, 목적적 유인이란 사람들이 함께 지향하는 목적을 위해 활동함으로써 얻게되는 성취감과 같은 것으로 집단이나 단체 활동을 통해 자신의 신념이나 목표, 철학 등을 추구하거나 실현해나가는 것을 말한다(정하윤, 1999 재인용). 김영래(1990)에 따르면, 합리적 인간이라면 누구나 선택적 편익을 누리기 위하여 이익집단에 참여한다는 것이 합리적 선택이론이다. 결국 합리적 선택이론은 가장 기본적인 단체 참여 결정 요인은 선택적 편익이라고 본다. 이 편익은 단체에 가입한 회원에게만 주어지고 회원이 아닌 경우 단체가 제공하는 편익으로부터 배제되기 때문에 단체 가입을 선택한다는 것이다(이종혜, 이기춘 1998, 재인용).
그러나 소비자단체가 펼치는 소비자운동의 결과로 얻게 되는 편익은 단체의 구성원이 아닌 모든 소비자들이 누릴 수 있기 때문에 단체 가입 여부를 선택하는 결정적 편익으로 보기 어렵다. 따라서 소비자단체의 경우 선택적 편익중에서도 연대적, 목적적 유인에 주목하여야 한다. 하지만 집단의 규모가 커질수록 단체에 소속된 회원들이 단일한 주장과 행동을 할 가능성이 줄어들고, 결과적으로 대규모의 단체들은 소규모 단체만큼 공통의 이익에 합의하기도 어렵고 공통된 이익추구를 위해 단일한 결사체로 활동할 가능성도 낮다는 것이 Olson(1965)의 핵심적 명제 중 하나이다. 대신 소규모 단체의 경우에는 합리적 개인들이 집합재의 공급을 위해 참여할 가능성이 높은데, 이는 개인들의 참여와 행동으로 인한 집단의 집합적 편익을 쉽게 예상할 수 있고 또 개인들이 얼마나 기여하였는지도 구성원들이 서로 잘 알 수 있기 때문이다(전정환, 1993).
Olson(1965)의 이론은 불특정 다수의 소비자 누구나가 참여할 수 있는 소비자단체의 경우 구성원인 개별 회원들의 노력과 활동이 다른 구성원에게 뚜렷이 드러나지 않기 때문에 결과적으로 무임승차하려는 성향을 보이는 것이 오히려 합리적이며, 소비자단체를 통한 집합재 제공은 그만큼 어려운 일이라는 것이다(이종혜, 이기춘, 1998).
2. 조직(정치적)기업가의 역할 이론
Salisbury(1969)는 사람들이 단체에 가입하는 것은 단체가 회원들에게 제공할 수 있는 특별한 이익이나 유인이 있기 때문이라고 한다. 그는 특히 정치적 조직가(political entrepreneur) 또는 조직기업가의 적극적인 리더십을 통해 잠재적 회원들에게 특별한 이익이나 유인이 제공될 수 있다고 보았는데, 새로운 집단 형성의 토대가 될 수 있다고 보았다(박인례, 2004 재인용). 조직기업가가 제공할 수 있는 편익은 세 가지 측면으로 나눌 수 있는데, Salisbury(1969)는 Olson(1965)의 합리적 선택이론을 기반으로 하면서 새롭게 조직기업가의 적극적인 역할을 강조하였고, 단체 구성원들에게 여러 가지 편익을 제공할 수 있는 조직기업가의 역량을 단체 가입의 결정적인 요인으로 보았다(전정환, 1993 재인용). 조직기업가는 자신이 가지고 있는 사회적인 전략적 위치와 단체 외부와의 의사소통 구조를 활용한다면 선택적 편익과 구별되는 새로운 편익을 적은 비용으로도 제공할 수 있다는 것이다. 뿐만 아니라 조직기업가는 이런 선택적 유인을 제공한 대가로 회원들에게 회비를 납부하게 할 수도 있고, 보다 더 적극적인 참여를 끌어내는 리더십을 발휘할 수도 있다(박인례, 2004). 따라서 조직기업가의 역할은 기업설립자의 역할과 유사한 측면이 있다. 다른점이라면 기업설립자는 이윤의 극대화라는 기업의 설립 목표달성을 위해 활동하는데 비해 조직기업가는 이윤추구와 구별되는 공익적 신념, 경력, 사회적 영향력, 권력자와의 교제 등 다양한 욕구에 따라 활동하게 된다. 조직기업가는 잠재적 단체 회원들에게 그들이 단체에 가입하여 얻을 수 있는 편익을 적극적으로 알리고 참여를 설득해야 한다. 조직기업가가 자신이 추구하는 어떤 목적 때문에 활동하더라도 공익단체를 결성하고 정부나 기업으로부터 집합적인 정책상의 편익을 얻기 위해 활동하는 과정에서 누구보다 결정적인 역할을 하는 것은 부인하기 어렵다. 조직기업가의 결정적인 역할을 보여주는 대표적인 사례는 미국 소비자운동의 형성과 발전과정에서 Nader라고 하는 탁월한 리더가 실증적으로 보여주었다. Nader 조직으로 불리는 여러 소비자단체들은 그의 명성에 기반하여 조직되었고, 그 조직들이 미국 소비자운동에서 폭넓은 영향력을 발휘하도록 하는데 그의 역할은 절대적이었다(전정환, 1993).
실제로 Nader는 미국뿐만 아니라 세계적으로 소비자운동을 대표하는 인물이 되었고 그가 이끌었던 1970년대 미국 소비자단체들의 기발하고 새로운 활동들은 세계적으로도 소비자운동을 확산시키는 상징적인 운동 사례로 인정받고 있다. Nader의 1965년 제네랄모터스(GM)를 상대로 한 소비자운동은 조직된 소비자가 기업을 이길 수 있다는 것을 가장 상징적으로 보여준 사건이었다. 이 사건을 계기로 Nader는 미국‘소비자 대통령’이라고 불리게 되었다. Nader는 소비자를 위험에 빠뜨리는 자동차산업의 문제를 지적하였고, 구체적 대상으로 제네랄모터스를 상대로 다양한 소비자운동을 펼쳤으며, 고속도로에서 일어나는 사고의 원인이 운전자의 실수나 미숙함 때문이 아니라 자동차의 구조 결함 때문이라는 것을 주장하였다. 어떠한 속도에서도 안전하지 않다(Unsafe at Any Speed)는 그의 주장은 미국 사회에 큰 반향을 일으켰고, 정부가 시민의 생명을 지키려면 더 안전한 자동차를 만들도록 기업을 규제해야 한다고 주장하였으며 법률의 제정을 이끌었다. 초창기 Nader의 활동은 자료수집부터 여론 홍보까지 모든 일을 혼자 처리하는 1인 활동가 같은 모습이었지만, 그의 활동이 미국 사회에 큰 반향을 일으키게 되면서 자신을 따르는 많은 지지자들과 단체를 만들어 활동하였다. Nader가 지지자들과 함께 만든 소비자 조직으로 공익연구모임, 법률센터 등이 있다. 이들 단체 활동에는 대표적인 조직기업가라고 할 수 있는 Nader를 추종하는 열성적인 회원들이 참여하였고, 미국에서는 이들을 ‘네이더 특공대’라고 불렀다. 이들은 자동차안전법 뿐만 아니라 청결한 육류법, 천연가스관 안전법, 탄광 안전법, 직업 안전·건강법 등을 통과시키도록 열성적으로 활동하였다. 이런 활동이 언론을 통해 널리 알려지면서 조직의 리더인 ‘Nader’는 소비자들의 이익을 위해 활동하는 소비자 대통령으로 시민들에게 깊이 각인되었다(김재옥, 송보경, 1987).
Berry(1983)에 의하면, 일반적으로 많은 공익단체가 결성되고 활동을 지속하는 것은 조직기업가의 노력과 활동에 기반하여 이루어지며, 특히 소비자단체의 경우에는 다른 이익단체에 비교하면 조직기업가의 역할이 더 두드러지게 나타난다고 한다. 따라서 소비자단체와 같은 공익단체를 결성하려면 회원에게 조직기업가의 역량과 함께 회원들에게 어떤 목적적 편익을 제공할 수 있는지가 결정적인 요인이라 할 수 있다(전정환, 1993 재인용).
조직 기업가의 역할은 정부의 규제정책이나 규제 입법이 이루어질 때, 다양한 이해관계자들이 확인할 수 있는 비용과 편익에 따라 달라질 수 있다. 사회적 규제나 입법으로 발생하는 비용은 기업과 같은 소수의 동질적 집단이 부담하지만 편익은 대다수가 함께 누리는 환경오염문제, 소비자 안전문제 등이 여기에 해당된다. 따라서 이와 같은 규제정책과 규제입법은 그 당위성이 충분하지만, 비용을 부담해야 하는 기업들은 잘 조직되어 정치적 영향력을 발휘하는데 비해, 편익을 제공받는 불특정 다수의 시민들은 잘 조직되기도 어렵고 지속적인 활동을 유지하기도 어렵다(최병선, 2007). 바로 이런 이유 때문에 불특정 다수인 시민들의 공공이익을 대변하는 단체를 결성하게 되는데, 이때 공공의 이익을 위해 적극적으로 나서는 조직기업가의 역할이 중요하다. Berry(1977)에 따르면 조직 기업가가 단체를 위해서 할 수 있는 여러 역할 가운데는 실제 단체 운영에 가장 중요한 토대가 되는 재정확보와 회원확보에 기여하는 역할이 있으며, 개인적인 역량과 사회적 연결망을 통해 회비, 기부금, 수익사업, 보조금 등을 확보함으로써 단체의 형성과 발전에 중요하게 기여한다(박인례, 2004 재인용).
3. 자원동원 이론
자원동원 이론은 Zald와 McCarthy(1988)가 처음 사용한 용어로, 사회운동의 형성 원인을 다양한 운동자원을 적재적소에 공급할 수 있는지에 따라 설명하는 이론이다. 흔히 소비자운동과 같은 사회운동은 소수인 개인들의 주장이 정치적 의사결정과정에 반영되지 않을 때 나타나는데, 사회운동 조직가들은 대중의 지지와 정당성을 얻기 위해 활동에 구성원들을 참여시킬 수 있는 능력이 있어야 한다는 것이다. 대중의 참여를 이끌어낼 수 있으면, 시위를 조직하고, 청원서를 작성하며, 항의 편지쓰기, 전화걸기와 같은 직접 행동을 끌어낼 수 있고, 투표요구와 같은 다양한 제도를 활용할 수 있다(김종일, 2012). 자원동원 이론에 따르면 사회운동은 공공의 이익을 증진하기 위하여 시민들을 지속적이면서도 효율적으로 참여시키는 활동이다. 따라서 사회운동의 형성과 진행은 사회적 불만의 크기보다는 참여하는 자원의 규모에 의하여 결정된다. 어느 나라 어떤 사회라도 크고 작은 불만이 지속적으로 표출되지만, 시민들의 참여를 통해 자원이 동원되지 않으면 사회운동으로 발전하기 어렵다. 따라서 사회운동을 조직하기 위해서는 시민참여를 통해 동원할 수 있는 자원의 규모를 판단하고, 효과적인 참여를 이끌어내는 것이 합리적이다. 사회운동 자원은 운동 참여자들의 목표를 효과적으로 실현시킬 수 있는 여러 가지 집합적 유인들이 해당된다. 예컨대 운동조직, 이념, 전문지식, 리더십, 자금, 커뮤니케이션 수단, 외부집단과의 협력 등이 모두 집합적 유인이다(김유진, 2012). 이러한 자원동원 모델의 특징은 외부 지원의 중요성과 이미 사회적으로 폭넓게 자리잡은 다양한 자원의 확보를 강조한다는 점이다. 고전 모델에서는 사회운동의 자원이 사회변동으로부터 혜택을 받는 수혜자들로부터 나온다고 보았지만, 현대의 사회운동은 대부분 제도화된 정치영역 밖에서 시작되고 발전하므로 사회운동의 자원 역시 비제도적인 영역으로부터 확보된다고 생각하였다. 사회운동은 뚜렷한 목표의식을 가진 지도력과 자원봉사 참여자, 광범위한 회원 그리고 사회운동의 결과 직접 수혜를 받는 시민들로부터 나오는 자원으로 이루어진다. 또한 사회운동 조직에 참여하는 대중이나 단체에 참여하는 회원을 기초로 하는 고전적 사회운동조직(classical social movement organization)보다는 외부에서 영입된 전문지도력과 풀타임 활동가들이 중심이 되며, 소규모의 대중이나 회원 멤버십 그리고 활동에 공감하는 지지자로 자원이 구성된다. 따라서 현실에 불만을 가진 당사자를 직접 조직화하기보다는 그들을 이익을 대변하는 활동을 일상적으로 해나가는 전문 사회운동 조직(professional social movement organization)으로 변화하고 있다는 것이다(김수철, 2002).
자원동원 이론에 따르면 사회운동조직과 리더들은 시민들이 사회운동에 참여할 수 있는 다양한 방법을 제시하여, 스스로 자기주장을 공론화시키고 참여를 끌어내야 한다는 것이다. 사회에는 항상 긴장과 갈등 그리고 불만을 가진 세력이 존재하므로 이를 해소하려면 적절한 자원을 동원하여 문제를 해소해 나가야 한다는 것이다. 사회운동이 시민참여를 통해 바람직하게 형성되기 위해서는 회원, 리더십, 재정 등의 내부자원과 비슷한 지향을 가진 단체간의 연대, 정치집단(국회, 행정부, 정당 등)과의 관계, 언론의 협조, 기업의 후원, 공익자원과 같은 여러 외부자원을 어떻게 동원하느냐가 중요한 변수가 된다(박인례, 2004).
4. NGO(시민운동)로서 소비자운동
박상필(2000)은 NGO(Non-Governmental Organization)를 단순하게 의미를 규정할 수 있는 학술적 용어가 아니라 정치적, 이념적 성격을 포함하는 것으로 보았다. 비정부조직을 지칭하는 NGO라는 용어 이외에도 비영리조직(NPO; Non-Profit Organization), 제3섹터, 시민단체(CSO; Civil Society Organization) 등 다양한 용어가 혼용되고 있으며 개념정의도 매우 다양하다(옥원호, 2002 재인용). 1990년대 이후 본격적으로 전개된 시민운동의 한 갈래로 소비자운동의 형성과정을 볼 수 있는데, NGO는 시민사회의 자발적인 행동을 기초로 공익을 추구하는 민간기구이고, 통상적으로 다음과 같은 특성을 보유하고 있다. ① 사익보다는 공익을 추구하며, ② 정부 및 시장으로부터 독립적인 지위를 가지며, ③ 비영리를 추구함과 동시에 잉여금 배분은 엄격하게 금지되고, ④ 내부의 운영은 자치적이고 독립적이며, ⑤ 시민의 자발적 참여를 전제로 한다.(박지연, 2001) 과거 NGO 활동은 경제 원조사업과 인권보호 등 누군가를 돕고 지원하던 업무에 머물렀지만, 1990년 대 이후 시민사회와 시민단체가 성장하면서 활동영역이 빠르게 확장되었다. 권력 감시, 정치개혁, 경제 민주화, 환경 및 소비자 보호와 같은 활동뿐만 아니라 교육 및 연구, 보건복지, 문화 및 예술 등 다양한 분야로 확장되고 있다(정정길, 2008).
비영리단체를 통하여 NGO를 정의하고 있는 Salamon(1994)은 공식적 조직(formal organization)으로서, 사적(private), 자율적(self-governing), 비영리적(non-profit distributing), 자발적(voluntary) 성격을 그 특성으로 보고 있다. 그러나 우리나라의 경우 학연, 지연, 혈연을 중심으로 만들어진 상당수는 비공식적 특성을 지니고 있고, 반대로 특수공익법인들은 준정부 단체의 성격을 보이기도 하기 때문에 그대로 적용하기는 어렵다. 또한 우리나라의 NGO들은 1987년 6월 항쟁을 계기로 절차적, 제도적 민주화를 이루면서 시민사회의 정치적 공간이 확대됨에 따라 민주화 운동 단체가 새로운 활동을 받아들이거나 혹은 시민의 자발적인 참여를 통해 새롭게 조직된 단체들이 많은 역사적 특수성을 감안하여야 한다(옥원호, 2002). 서구의 일반적인 NGO와 한국의 다수 NGO 간의 뚜렷한 차이는 조직의 출발 동기에 있다. 서구 NGO들은 주로 경제적 측면에서 정부의 손길이나 능력이 미치지 못하는 영역의 서비스를 보완하기 위한 사회 서비스 단체로 출발하였다. 이와 다르게 한국의 NGO들은 정치사회학적 측면에서, 민주적 정당성이 심각하게 결여된 정부를 비판하고 견제하는 주창(advocacy)운동을 중심으로 사회운동 단체가 형성되고 발전해왔다는 점이 크게 다르다(김태룡, 2003). 결국 우리나라 시민단체의 성장은 단순한 ‘정부 실패’나 ‘시장실패’를 보완하는 활동보다는 정부나 정치권에 대한 부패를 척결하고 대안을 제시함으로써 새로운 질서를 구축하려는 성격이 강하다(정상곤, 2005). 따라서 NGO 활동은 기본적으로 국민의 관심을 끌어내고 참여를 유도하며 여론에 호소함으로써 시민사회의 지지를 얻고 이를 정책 결정이나 입법 과정을 통해 실현하기 위하여 다양한 전략과 전술을 활용한다. 시민단체가 활용하는 전략은 입법, 행정, 사법부뿐만 아니라 이익단체, 타 시민단체, 언론, 교수나 학자 등 전문가 집단과 일반 시민사회에까지 확장되는 것이다. 방법론적으로는 공무원이나 국회의원 혹은 지방의원과의 대면 접촉, 공식화된 각종 자문위원회 및 공청회 참여, 행정부를 상대로 하는 건의, 청원, 사법부를 상대로 하는 소송 등의 직접 전략을 활용한다. 또한 성명서 발표, 토론회 개최, 캠페인이나 시위, 피케팅, 안티운동이나 불매운동 같은 정치적 항의를 조직한다. 그밖에 전문가 참여를 통한 연구결과 발표 등을 활용하는 여론 조성과 같은 간접적 전략도 동원된다. 언론 등 대중매체의 활용은 비교적 수월하게 사회구성원들에게 단체나 활동가들이 주장하는 바를 전달하고, 시민사회에서 발생하는 쟁점들을 시민들에게 알려주는 역할을 한다(박인례, 2004). 정치나 경제 영역에 대한 보도만큼 비중 있게 시민단체의 주장과 활동을 언론이 적극적으로 보도함으로써, 시민단체의 사회적 영향력이 확대되었다. 1980년대 후반 이후 우리나라 시민단체는 민주화 이후 새롭게 펼쳐진 정치적, 사회적 여건을 바탕으로 일반 시민이나 단체 회원보다는 활동가나 전문가 집단을 비롯한 이른바 엘리트 그룹이 정치, 경제 사회적 문제에 대한 이슈를 제기하였고, 광범위한 시민사회의 공감과 지지를 받으며 발전하였다. 따라서 시민단체의 내적 역량뿐만 아니라 학계와 언론을 비롯한 외부집단의 전폭적인 지원과 협력에 힘입어 양적 ·질적으로 빠르게 성장하였다(강상욱, 2001).
