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세상읽기-행정구역통합

16개월 만에 파탄, 행정통합 창원처럼 하면 안돼

by 이윤기 2011. 11. 25.
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첫 단추부터 잘못 끼운 창원시(옛 마산, 창원, 진해) 행정 구역 통합이 1년여 만에 뿌리채 흔들리고 있습니다.

지난 10월 31일 창원 지역 출신 시의원들은 본회의장 단상을 점거하고, '시청사 조기 결정 결의안'을 상정하려는 마산 지역 시의원들과 마치 날치기 국회를 연상시키는 몸싸움을 벌였습니다.

불과 며칠 후인 11월 3일 본회의에서는 마산지역 의원 중심으로 발의된 '통합창원시 청사 소재지 조기확정 촉구 결의안'을 찬성 31, 반대 24로 통과시켰습니다.

또 창원지역 의원 중심으로 발의한 '통합창원시의 구 3개 시(마산, 창원, 진해) 분리 촉구 결의안'은 찬성 33, 반대 22로 가결됐습니다.

사람으로 비유하자면 결혼 16개월 만에 파경을 맞아 이혼하기로 합의한 셈입니다. 당장 이혼이 이루어질 것이라고 보기는 어렵지만, 결혼 생활이 파경을 맞은 것은 분명해 보입니다.

창원 시의원들이 청사 소재지 조기 확정 촉구 결의안 상정을 막기 위해 본회의장 단상을 점거하고 몸싸움을  벌인 것, 통합창원시를 다시 마산, 창원, 진해로 나누자는 결의안을 통과 시킨 발단은 모두 통합창원시 시청사 위치 때문입니다.



그렇지만 본질은 시청사 위치가 아니라 잘못된 통합 과정 때문입니다. 도대체 창원시에서는 통합 1년 만에 왜 이런 일이 벌어진 것일까요?

그리고 정부가 자랑하는 전국 최초의 행정구역 자율통합 모범(?) 사례인 창원시에서 불과 1년여 만에 3개시 분리 결의안이 통과되었는데도, 여전히 행정구역 통합을 추진하는 시, 군이 생기는 것은 왜일까요? 전국 곳곳에서 2013년 6월을 목표로 또 다시 행정구역 통합이 추진되고 있기 때문에 통합창원시 행정구역 통합 사례를 통해 바람직한 행정구역 통합의 방향과 절차를 검토하는 것이 꼭 필요한 시점입니다.

행정체제 개편은 이명박 정부 출범 초기부터 강조한 숙원사업입니다. 대통령직속 지방행정체제 개편 추진위원회가 중심이 돼 행정구역 개편논의가 여전히 되고 있고, 추진위가 마련한 통합 기준에 따라 이른바 자율통합 시도가 늘어나고 있습니다.

수도권에서는 안양-군포-의왕, 성남-광주-하남에서, 강원도에서는 삼척-동해-태백, 속초-고성에서 논란이 있으며, 충청지역에서도 행정구역 통합 논의가 다시 시작되고 있습니다. 경남 도내의 진주-사천-산청을 비롯 통영-고성-거제, 거창-함양, 남해-하동 지역도 마찬가지입니다. 최근에는 김해시가 부산광역시 강서구와 통합하겠다는 건의서를 경남도에 제출하기도 했습니다.

대통령직속 지방행정체제 개편 추진위가 마련한 통합 기준을 보면 광역시 자치구와 일반 시는 인구 15만 명 이하, 군은 9만 3000명 이하를 통폐합 대상으로 제시했습니다. 추진위는 2012년 6월까지 통합 계획을 세워 2013년 6월에 지방의회 의견 수렴이나 주민투표로 통합을 추진할 계획이라고 합니다.

그런데 비슷한 절차를 거쳐 지난 2010년 7월 1일 마산, 창원, 진해를 합친 통합창원시의 경우 불과 1년여 만에 3개시 분리 결의안이 의회에서 가결되는 등 갈등과 분열이 증폭되는 상황입니다. 이명박 정부의 지방행정체제 개편을 위한 통합 시범 지역인 창원시의 사례는 앞으로 행정구역 통합과 행정체제 개편에 중요한 시금석이 될 것입니다.


'일사천리 창원시 졸속통합' 어떻게 이루어졌나

근대 도시의 역사만 100년을 넘나드는 마산, 창원, 진해시가 창원시로의 통합을 결정하는 데는 불과 1년도 걸리지 않았습니다. 2009년 8월 15일 이명박 대통령의 8·15 광복절 경축사에 포함된 한 마디가 마산, 창원, 진해 통합의 불도저에 시동을 걸었습니다. 이명박 대통령은 8·15 광복절 경축사를 하면서 지역주의와 선거제도, 정치개혁에 관한 연설을 하던 중에 불쑥 '행정구역 개편'에 관해 언급합니다.

"행정구역 개편은 제가 이미 여러 번 그 필요성을 강조한 바 있고, 민주당과 자유선진당도 제안한 바 있습니다. 정부는 국회에 정부의 입장을 설명하고 국회의 결론을 존중할 것입니다. 이번 정기국회에서 구체적인 실천 방안이 마련되어야 할 것입니다. 정부는 자발적으로 통합하는 지역부터 획기적으로 지원해서 행정구역 개편을 촉진하고자 합니다." (이명박 대통령 8·15 광복절 경축사 중에서)

연설 전문을 아무리 살펴봐도 이 네 문장이 전부입니다. 그런데, 대통령의 8·15 경축사 이후에 정부의 행정구역 자율통합 추진은 일사천리로 진행됩니다.  

2009년 8월 26일 정부의 자치단체 자율통합 지원책이 발표되고, 불과 20여 일 만인 9월 10일 마산, 창원, 진해 시장과 시의회의장, 통합추진위원장이 만나는 간담회가 열립니다. 그리고 한 달 보름 후인 9월 30일에 행안부에 행정구역 통합 신청이 이루어집니다. 

500년 역사를 가진 도시의 이름과 근대 도시 역사만 100년을 넘나드는 도시의 존폐를 결정하는 논의가 불과 한 달 보름 만에 모두 이루어졌습니다. 뿐만 아니라 당시 행정안전부 장, 차관들은 "현재는 자율적으로 행정구역을 통합하도록 유도하지만 2014년에는 강제로 통합할 수밖에 없을 것"이라는 회유성 발언을 쏟아내고, 연말까지 자율통합을 결정하라고 압박합니다. 

민주노동당과 민주당을 비롯한 야당의원들, 마산, 창원, 진해 지역의 시민단체 그리고 대다수 진해시민들의 주민투표 요구가 있었지만, 한나라당이 압도적 다수를 차지하는 시의회는 지방선거에서 '통합 찬성'을 결의해 버렸습니다. 특히 진해시의 경우 주민들의 찬반이 팽팽했고 과반수가 넘는 시의원들이 당초 주민투표에 찬성했다가 지방선거 공천권을 쥔 지역구 국회의원의 입김이 작용하자 의회에서 '통합 찬성' 결의를 해 버립니다.

결국 2010년 지방선거를 앞두고 국회에서 마산, 창원, 진해시를 통합하는 특별법이 통과되고, 3개시에서 동수로 참여한 행정구역통합추진위원회에서 통합 절차를 진행합니다. 여론조사를 바탕으로 통합시의 명칭은 창원시로 결정하지만, 통합시 청사의 위치는 마산종합운동장과 진해 구육군대학 부지를 1순위로, 창원 39사단 부지를 2순위로 해놓고 통합시 출범 이후에 의회에서 결정한다고 해 논란의 불씨를 남겨둡니다.



'통합 창원시 청사 위치 논란' 계속될 것

통합 창원시 출범 이후 시청사 문제는 끊임없이 논란거리였습니다. 창원시가 시청사 위치선정 용역기간을 2012년 10월까지로 결정하는 과정에 대해서도 마산, 진해를 중심으로 시민들과 시민단체들의 반대 여론이 쏟아졌습니다.

급기야 2012년 4월 총선을 6개월 앞두고 마산 지역 출신 시의원들과 일부 진해 출신 시의원들이 동조해 연말까지 시청사 위치를 결정하자고 나섰습니다. 시청사 위치를 연말까지 결정하자는 주장에는 은연 중에 시청사 위치를 통합준비위원회(이하 통준위)가 1순위라고 했던 마산이나 진해로 결정하자는 뜻을 포함하고 있습니다.

이는 청사 위치 선정이 자꾸 미루어지면 옛 창원 시청 건물인 임시청사가 통합창원시 청사로 결정될 가능성이 높다고 보는 것과 일맥상통합니다. 실제로 주민여론도 비슷합니다. 행정구역 통합 논의가 한참 진행될 당시 언론에 보도된 주민여론은 대부분 기득권과 이해득실을 따지지 말자는 의견이었습니다.

"단체장의 정치적인 이해득실을 따지지 않고 주민과 지역발전을 위해 매진하는 통합으로 추진돼야 한다" 마산시민 김아무개씨 (45., 자영업, 마산시 월영동)

"특정 시를 흡수, 통합하는 방식이 되거나 기득권을 고집하고 요구해서는 안된다" 창원시민 정아무개씨(38., 직장인, 창원시 명서동)

"이해득실을 서로 따지지 말고 3개 시가 가진 장점을 살려 시너지 효과를 거둘 수 있는데 지혜를 모아야 하며 통합에 대한 문제점도 제대로 따져 봐야 한다" 진해시민 남아무개씨(51, 어업, 진해시 용원동)

그러나 막상 행정구역 통합이 이루어지자 마산, 진해에서 창원으로의 쏠림 현상이 예상보다 심각하게 이루어졌고 도시 명칭을 잃은 상실감도 훨씬 크게 나타났습니다.

임시청사로 정해놓은 옛창원 시청 주변에는 시교육청을 비롯한 통합시의 여러 기관과 민간 사회단체들의 통합 사무소가 자리잡았고, 대부분 원래 창원시에 있던 사무소를 그대로 사용했습니다. 통합시 출범 이후 마산합포구청, 진해구청으로 사용하는 옛 마산, 진해시 청사 주변은 사람들의 발길이 뚝 끊기고 문을 닫는 점포가 적지 않았습니다.   

행정구역을 통합하기 전에는 '기득권과 이해득실'을 따지지 말자고 해놓고 막상 통합 이후에 이해득실을 따져보니 서로 손해를 보고 있다는 생각을 하고 있는 것입니다. 결국 옛마산, 창원, 진해 지역 모두 통합시 청사라도 자기 지역으로 가져오지 않으면 통합 이후에 생긴 손실을 만회할 방법이 없다는 결론에 다다른 것입니다.

당리당략도 버리고 진보정당과 한나라당이 힘을 합쳐서 시청사 위치 선정을 둘러싸고 단상을 점거하고, 몸싸움을 벌이는 것은 바로 이런 이유에서 비롯된 것입니다. 아울러 의원들이 이렇게까지 지역을 위해 싸우는 것은 바로 지역주민들의 뜻이기 때문이기도 합니다.

심지어 진해지역에서는 행정구역 통합 1년 만에 통합창원시에서 진해시를 분리하자는 시민운동이 본격적으로 출범했습니다. 인구가 적은 진해의 경우 마산과 창원이 기득권과 주도권을 놓고 벌이는 다툼에서 얻을 것이 없다고 판단하였기 때문에 애초부터 행정구역 통합에 대한 반대여론이 높았습니다.

창원시의회가 지난 11월 3일 본회의에서 통과시킨 '통합창원시 3개 시로 분리 촉구 결의안'이 실현될 가능성이 별로 없습니다. 지난 11월 14일 블로거 간담회 때 만난 김두관 도지사도 여러가지 조건으로 볼 때 3개시가 다시 분리되기는 어렵다고 전망했고, 마산 지역 시의원들도 실제로 3개시가 다시 분리되기는 어렵다고 내다봅니다.

문제는 앞으로도 이 논란이 계속될 것이고 더 심각한 갈등과 충돌이 일어날 가능성을 배제할 수 없다는 것입니다. 내년 총선을 앞둔 마산과 창원 지역 국회의원들의 사정이 서로 다르기 때문에 시청사 조기결정(마산 유치 포함) 논란은 쉽게 사그라들 수 없는 상황이기 때문입니다.

이미 시청사 마산 유치를 내세운 일부 단체들은 "시청사를 마산으로 하든지, 명칭을 창원시 대신 마산으로 하자"고 주장하고 있고, 둘 다 양보할 수 없다면 차라리 통합을 없었던 것으로 하고 다시 3개 시로 분리하자고 주장합니다.

누구도 쉽게 해결책을 내놓을 수 없는 상황이며, "이해득실을 따지지 않고 초심으로 돌아가 기득권을 버릴" 수 있는 상황도 아닙니다. 책임있는 정치적 결단을 해야 하는 책임이 있는 박완수 창원시장은 의회가 결정하라고 미루고 있고, 마산, 창원 지역 의원이 각각 동수인 창원시의회는 어떤 결정도 하기 어렵기 때문입니다.

또 더 심각한 문제는 창원시의회가 이번에 극적인 타결책을 마련한다고 하더라도 앞으로도 창원시청사 문제는 선거가 있을 때마다 계속 불거지게 될 가능성이 높다는 것입니다. 2014년, 2018년 창원시장과 시의원을 다시 뽑는 지방선거가 치러질 때마다 시청사 이전 문제가 불거지고, 마산, 창원을 기반으로 한 후보가 지역 간 대결을 벌일 가능성이 많습니다.



'통합 창원시 사례'에서 무엇을 배울 것인가?

그렇다면 마·창·진(마산, 창원, 진해) 통합 같은 실패를 반복하지 않으려면 어떻게 해야 할까요? 첫째도, 둘째도 주민투표입니다. 통합창원시가 '갈등과 논란'의 불씨를 안고 출범한 것, 불과 1년여 만에 옛 3개시로 다시 돌아가자는 주장이 의회에서 결의된 것은 모두 일사천리로 진행된 졸속통합과정과 주민투표를 거치지 않았기 때문입니다.

마산, 창원, 진해 통합을 딱 세 마디로 요약하자면 '일사천리', '감언이설' 그리고 '묻지마 통합'입니다. 마산, 창원, 진해 통합을 주도한 행정안전부도, 지역 국회의원들도, 시의원들도 그리고 통합에 앞장섰던 이른바 지역 유지들도 행정구역 통합의 부정적인 효과는 아무도 말하지 않았습니다.

3개 시가 행정구역을 합치기만 하면 땅값도 오르고, 아파트값도 오르고, 막대한 통합 인센티브를 받으면 지역이 발전하게 되고, 7000억 원이 넘는 경제유발 효과가 생긴다는 주장만 늘어놓았습니다. '사천-삼천포 통합 이후에 지금까지 계속되는 지역 갈등', '제주특별자치도 출범 이후 기초 자치와 직접 민주주의 후퇴' 같은 사례에는 아무도 귀를 기울이지 않았습니다.

"이해득실을 따지지 않는 통합이란 불가능하다"는 시민단체의 주장도 모두 묵살되었습니다. 일단 행정구역만 합치면 모든 문제는 저절로 해결되는 것처럼 이야기했고, 갈등과 분열의 불씨들은 땅값, 집값이 올라 부자가 될 수 있다 유혹에 모두 파묻혔습니다.

정부가 자랑하던 행정구역 자율통합 제1호 창원에서 통합을 무효화하고 3개시로 다시 나누자는 논란이 벌어지고 있지만 이명박 정부는 여전히 지방행정체제를 개편하려는 계획을 추진하고 있습니다. 대통령직속 지방행정체제 개편 추진위는 내년 6월까지 통합 계획을 세워 2013년 6월에 지방의회 의견 수렴이나 주민투표로 통합을 추진할 거라고 합니다.

문제는 이번 통합 계획에도 '지방의회 의견 수렴'으로 통합을 추진할 수 있도록 되어 있는 것입니다. 창원시의 사례를 보면 절대로 '주민투표' 없는 '묻지마 통합'은 성공할 수 없습니다. 뿐만 아니라 갈등과 분열을 막을 수 있는 제대로 된 주민투표를 위해서는 단순히 행정구역을 합치는 것에 찬성하느냐, 반대하느냐고 묻는 것으로 절대 안 됩니다.

반드시 이렇게 물어야 합니다. 수도권에서 행정구역 통합논의가 일어나고 있는 안양-의왕-군포를 예를 들면 이렇습니다.

"안양시민 여러분, 통합시 이름은 의왕시로 하고 시청은 의왕시에 두어도 통합에 찬성하십니까?"

"의왕시민 여러분, 통합시 이름은 군포시로 하고 시청은 군포시에 두어도 통합에 찬성하십니까?"

"군포시민 여러분, 통합시 이름은 안양시로 하고 시청은 안양시에 두어도 통합에 찬성하십니까?"

말하자면, 지역별로 가진 기득권을 포기하고도 통합하겠느냐는 것입니다. 지역주민들에게 통합의 경제적 효과, 중앙정부의 인센티브 이런 것만 이야기해서는 결코 안 됩니다. 시의 명칭과 시청사를 다 내주는 이런 큰 손해를 감수하더라도 행정구역을 합치고 싶은지 물어야 합니다.

남녀가 만나 결혼을 하는 것도 이와 다르지 않습니다. 젊은 남녀가 결혼을 할 때도 이런 저런 결점이 있음에도 불구하고 사랑하는 사람과 결혼해야 합니다. '만약에' 혹은 '때문에' 하는 사랑으로 결혼을 하면 이런 저런 요구와 조건이 충족되지 않으면 결혼에 실패하기 때문입니다.

만약 마산, 창원, 진해 시민들에게 기득권을 포기하고, 손해를 감수하더라도 행정구역을 합치겠냐고 물었다면, 통합이 그리 쉽게 결정되기는 어려웠을 것입니다. 그렇지만, 시간과 노력이 더 필요했더라도 기득권과 손해를 충분히 알고도 찬성했다면 지금 같은 갈등과 혼란은 생기지 않았을 것입니다.

한편, 손해를 감수하고 통합하겠다는 여론이 압도적이라 하더라도 반드시 주민투표를 거쳐야 합니다. 우리나라는 의회민주주의, 대의민주주의를 채택하고 있고, 지역 주민들이 직접 뽑은 시의원이 주민들을 대신해 많은 결정을 할 수 있도록 법률로 보장하고 있습니다.

그렇지만, 지방정부의 존폐여부를 주민투표를 거치지 않고 대의권력기관인 의회에서 결정하도록 해서는 안 됩니다. 지방의회가 행정구역 통합(결국, 지방정부의 존폐)을 결정하는 것은 지방자치, 주민자치를 유린하는 일과 다름없으며 지역주민의 자기결정권을 침해하는 일이기도 합니다.

뿐만 아니라 실제로 창원시 사례에서 보듯이 주민이 스스로 결정하지 않으면 이후 불거지는 '갈등과 분열'을 해결하는 것이 너무 어렵습니다. 주민들은 스스로 결정하지 않았기 때문에 지역의 이익과 기득권을 지키기 위해 목소리를 높이고 모든 책임과 원죄는 주민의 자기결정권을 침해한 의회에 떠넘기기 때문입니다. 

행정구역 통합으로 지방정부의 덩치만 키우면 부자가 될 것으로 생각하시는 분들이 있다면 꼭 제주특별자치도 사례, 창원시 사례를 눈여겨 살펴보시기 바랍니다. 행정구역 통합으로 얻는 것이 있으면, 잃는 것도 반드시 있습니다.

행정구역 통합 논의가 일어나는 지역에 사는 분들, 절대로 이해득실과 기득권을 내려놓고 생각하자는 주장에 현혹되지 마십시오. '묻지마 통합'은 반드시 후회를 불러옵니다. 꼭 이해득실과 기득권을 따져보고 정말 이익이 되는 결정을 해야 합니다.

행정구역 통합은 단순히 행정구역만 합치고, 도시의 이름만 바뀌는 것이 아닙니다. 주민의 삶과 도시의 운명을 결정하는 일입니다. 행정구역 통합, 절대 마산, 창원, 진해처럼 하면 안 됩니다.

 

 

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댓글7

  • 실비단안개 2011.11.25 11:31

    마창진 통합은 처음부터 잘못되었으니 더 늦기전에 원래의 모습으로 돌려야 하다고 생각합니다.
    답글

  • salons 2011.11.25 14:52

    전 사진이 영화장면 캡쳐 해놓은줄 알았는데요.
    답글

  • spas 2011.11.25 14:54

    웬지.. 한국의 SI를 보는듯한 느낌이 들어 가슴이 찡..한데요....
    차이라면 만들고 싶은것과 만들어야 하는것의 차이?...-.-;
    답글

  • 마선생 2011.11.25 17:38

    저는 통합시보다는 가칭 연합시,연합도시 이런 개념을 도입하면 어떨까 생각합니다.
    인접도시들이 서로 연합하여 행정기구를 만들고, 교통, 상하수도, 문화시설, 쓰레기 처리장 등을 공유하는 방식입니다.
    답글

    • 이윤기 2011.12.01 17:47 신고

      네 억지로 통합하는 것 보다 지역의 특성을 살리면서 필요한 협력을 잘 하는 것이 중요하겠지요.

  • Sneakers louboutin 2012.12.18 19:44

    31일 창원 지역 출신 시의원들은 본회의장 단상을 점거하고, '시청사
    답글